Главная › Оформление › Этапы стратегического планирования территориального планирования. Роль стратегического планирования в развитии региона. Планирование: основные понятия

Этапы стратегического планирования территориального планирования. Роль стратегического планирования в развитии региона. Планирование: основные понятия

Евгений Георгиевич Анимица

Доктор географических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университета

Стратегическое планирование развития территорий: сущность, основные принципы, проблемы

Острые дискуссии о соотношении плана и рынка, о роли государства и коллективистских сил в регулировании процессов общественного развития носят фундаментальный характер. И в мире, и в нашей стране на протяжении десятилетий противостоят друг другу научные школы, отдельные ученые в трактовке этих принципиальных вопросов, в поиске путей разрешения противоречий в данной сфере.

Следует подчеркнуть, что стремление к макроэкономическому государственному планированию не было специфически российской, советской чертой. К началу XX века идея сознательного регулирования народного хозяйства была без преувеличения центральной в развитии экономической мысли.

Впервые перед отечественной экономической наукой проблема сочетания плановых и рыночных методов регулирования хозяйственной деятельности встала в 20-е годы ХХ века . Один из крупнейших экономистов того времени, профессор МГУ Л.Н. Юровский подчеркивал: «Нормальные плановые элементы нашего хозяйства вовсе не ликвидируют товарного хозяйства и не вытесняют его». Он утверждал, что тут будут вместе и рынок, и план, но это будет «не то плановое хозяйство, которое становится на место рынка, а какое-то другое». Выдающийся экономист, лауреат Нобелевской премии Ф.А. фон Хайек, яростный противник тоталитарного, «широкомасштабного» планирования писал: «Популярность идеи

“планирования” связана, прежде всего, с совершенно понятным стремлением решить наши общие проблемы по возможности рационально, чтобы удалось предвидеть последствия наших действий. В этом смысле каждый, кто не является полным фаталистом, мыслит “планово”. И всякое политическое действие - это акт планирования (по крайней мере должно быть таковым), хорошего или плохого, умного или неумного, прозорливого или недальновидного, но планирования» .

Дж.К. Гэлбрейт - один из известных американских экономистов, особо разрабатывал проблемы, связанные с

«природой промышленного планирования». Он отмечал:

«Г осударство регулирует совокупный спрос на продукты индустриальной системы, что является неотъемлемым условием ее планирования» .

Слабые и сильные стороны системы территориального планирования в СССР. Как справедливо замечает профессор Ю.Я. Ольсевич, плановый опыт советской экономики не нашел пока всестороннего анализа и оценки .

Мы не ставим здесь задачу дать всесторонний анализ системы директивного планирования, выявить ее позитивные и негативные стороны. Мы остановим свое внимание на некоторых принципиальных моментах развития территориального планирования, которое являлось относительно самостоятельной формой народнохозяйственного планирования.

Объектами территориального планирования в СССР выступали различные типы территориального сочетания производительных сил -территориально-производственные комплексы, промышленные узлы, мезорайоны

(экономические районы в пределах области, края, автономной республики), крупные экономические районы, союзные республики, макрозоны .

Критически оценивая опыт территориального планирования

и прогнозирования в бывшем СССР, мы выделим

следующее.

Во-первых, регионы и тем более города страны не имели необходимых прав и возможностей для самостоятельной разработки и особенно реализации территориальных планов. Строились лишь планы развития городского хозяйства, планировалась деятельность предприятий и организаций в отраслевом и ведомственном разрезах. Принимаемые плановые документы являлись в большинстве своем не «руководством к действию», не стержнем активной региональной и местной экономической политики, а лишь сводом многочисленных показателей и форм, отражающих ведомственные проработки отдельных направлений развития региона или города. Несмотря на название, комплексный характер плановых документов практически не соблюдался. Еще хуже обстояло дело с выполнением плановых заданий. Реализовывались лишь те из них, которые были ресурсообеспечены и отвечали инициативе ведомств.

Причина этого не только в методологии и организации планирования, но и, главное, в общих условиях функционирования региона в командно-административной системе.

Во-вторых, множество предплановых и плановых

документов регионального уровня оказывались не скоординированы между собой, а нередко просто дублировали друг друга. При этом научно обоснованная концепция развития территории в большинстве регионов и городов не разрабатывалась, что препятствовало построению целенаправленной и стройной системы комплексного регионального развития.

В-третьих, одна из главных причин плановых недоработок состояла в объективном неприятии любых территориальных (местных) инициатив ведомственной структурой народного хозяйства, и переломить эту тенденцию в рамках командноадминистративной системы не удалось.

К негативным аспектам директивного планирования и прогнозирования можно также отнести: чрезмерный бюрократизм в организации и формализм в содержании планирования;

зачастую неоправданный централизм в принятии плановых решений;

дефицит координации хозяйственных звеньев; игнорирование интересов предприятий и территорий, преобладание ведомственного подхода к разработке и реализации планов;

ориентацию на приказные, директивные формы реализации плановых заданий и отсутствие экономического механизма планового регулирования;

формальное использование научно обоснованных принципов и методов планирования и сведение их к принципу «от достигнутого» и к «приростному» методу определения плановых показателей и нормативов.

В общем, сложившаяся система директивного планирования полностью соответствовала идеологии командно-административного управления и хозяйствования. В определенных исторических условиях и определенной направленности директивное планирование оказывалось эффективным. В частности, для него были характерны целостность, целенаправленность, организованность, привязанность к существующим структурным звеньям аппарата управления, благодаря чему директивные планы стали неотъемлемым элементом командно-административной системы. Методология директивного планирования отличалась глубиной проработок и широтой охвата многих аспектов и сторон формирования плановых

документов. Научную и практическую значимость имели такие декларируемые принципы планирования, как вариантность, оптимальность, перспективность, непрерывность, ресурсообеспеченность, комплексность. Использовались научные методы планирования: нормативный, балансовый, программно-целевой, сравнения вариантов, экономико-математические, статистические, игрового имитационного моделирования. Эти и другие позитивные стороны советской плановой системы могли бы быть использованы и в новых условиях переходного периода.

Однако в первое время после начала радикальных экономических реформ любые попытки применения даже отдельных элементов программной, плановой идеологии к формирующейся в России рыночной экономике встречались в «штыки», ибо трактовались как возврат к коммунистическому (социалистическому) прошлому.

Необходимость разработки в современных условиях новой идеологии планирования. Крушение методологии и практики систем жесткого директивного планирования в условиях так называемого реального социализма, стремительно развивающиеся процессы глобализации и обострение международной конкуренции, усиливающаяся практически во всех странах ориентация на рыночные механизмы саморегулирования, стремление продвинуться в решении классических социальных проблем обострили внимание ученых и политиков к проблеме планирования.

В сентябре 1992 г. в городе Палермо по инициативе ЮНЕСКО и других организаций была проведена Всемирная конференция по планологии. Многими участниками конференции планология трактовалась как единая трансдисциплина, интегрирующая концепции, теории, научные подходы макроэкономического планирования, социального проектирования, планирования операций и решений и др.

На этой конференции подчеркивалось, что разрушение центрально управляемой экономики не означает абсолютного отрицания планирующей роли государства. Меняется лишь характер институциональной организации планирования, так как потребность в контроле и мониторинге социальноэкономических и иных процессов, необходимость в предвидении усиливается.

Возникает настоятельная необходимость создания новой идеологии, новой философии, новой парадигмы

планирования . Что принципиально нового, радикального видится в содержании планирования? В чем его суть?

Выделим наиболее важные, на наш взгляд, моменты.

1. Планирование - это все более признаваемая в мире одна из основ принятия политических решений на разных уровнях иерархии, характеризующаяся долгосрочной ориентацией во времени и пространстве.

2. Один из важнейших принципов планирования по-новому - это глубинная комплексность, комплексность разнообразия, многомерная комплексность, связанная с вариативностью социально-экономического развития, с использованием комбинации различных подходов, методов, ориентаций, инструментов, образов, с учетом многообразных факторов и условий.

3. Важнейшие методы нового планирования - это конструирование сценариев «от будущего к настоящему» (а не «от настоящего к будущему», как зачастую делалось прежде) и социальное проектирование, которые обеспечивают долговременные ориентиры и целевые установки.

4. Сверхрациональность нового планирования предполагает отказ от абсолютизации прошлого исторического опыта, от уходящих идей и закономерностей, неадекватных современным требованиям и тенденциям.

5. Одно из требований к новому процессу планирования - это обязательный учет моральных и этических норм, ценностных предпочтений и ориентацией общества. Причем поле выбора ценностных и моральных ориентаций общества может быть структурировано (дифференцировано) в зависимости от «удельного» веса того или иного этического подхода.

6. Концентрация внимания на решающих (критических) звеньях в системе последовательных действий -необходимое условие нового планирования. При этом следует не только найти и выделить критические пункты развития, но и выбрать пусть даже не самые оптимальные,

но самые быстрые, предпочтительные варианты их преодоления.

7. Нынешнее планирование носит преимущественно индикативный,

советующий, характер, дающий возможность властным структурам, хозяйствующим субъектам ориентироваться в происходящих событиях, определять комплекс условий, обеспечивающих достижение целей.

8. Гибкость в выборе разных форм плановых подходов, привязка их к конкретным условиям места и времени -существенная специфика нового планирования. Отличительные признаки и особенности стратегического планирования. К числу сравнительно новых форм (видов) планирования относится стратегическое планирование. В западноевропейских странах интерес к стратегическому планированию со стороны государственных и местных органов власти проявился с середины 1980-х годов, а в США методы стратегического планирования стали использоваться с начала 1970-х годов .

В отличие от стран Запада, стратегическое планирование в России начало формироваться как институт с конца 1990-х годов, причем в условиях пограничного состояния порядка и хаоса, сложного взаимодействия старого и нового, постоянного поиска нетрадиционных для нашей страны методов и подходов для разрешения противоречий . Только в 1997 г. был разработан первый в России городской стратегический план - Стратегический план Санкт-Петербурга . В ходе этой работы сформировалась методика, которая затем развивалась и применялась в десятках городов. Стратегический план Санкт-Петербурга получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты РФ к началу подобных разработок [см., например: 24; 25].

Становится все более очевидной неэффективность разработки серьезных мер, направленных на улучшение дел в экономике, социальной сфере, без видения перспектив хотя бы на 10-15 лет.

Стратегия в нашем понимании - это обобщенная, устойчивая схема (модель) активных действий, необходимых для достижения поставленных перспективных целей на основе выбранных критериев и эффективного использования ресурсов.

Стратегическому планированию присущи те же характеристики, что и новому планированию в целом.

Вместе с тем стратегия - это специфический вид планирования, который выделяется рядом особенностей. Выделим наиболее важные из них.

Стратегическое планирование в пространственном измерении ориентируется преимущественно на региональный и локальный уровни, ибо территориальные сообщества представляют собой определенные экономикокультурные, исторические и пространственно-географические целостности с общими структурными связями, а в организации и реализации стратегических планов, в выполнении поставленных задач решающая роль принадлежит как местным органам власти, так и местному населению.

Кроме того, поле политического и экономического риска на региональном и локальном уровнях значительно меньше, чем на национальном, а непредсказуемые последствия принимаемых решений могут быть не столь разрушительными по своим масштабам.

Рисковость - важнейшая черта стратегического планирования. В условиях неопределенности будущего социально-экономического и политического развития планирование стратегического решения неизбежно окажется рисковым. Необходимо в связи с этим разработать новое понимание и новые эвристические подходы к неопределенности, выбрать новые прогностические процедуры, уменьшающие неопределенность.

Стратегия развития территорий - это современный тип так называемого развивающего планирования, ориентированного на приоритетное использование внутренних материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов и потенций, наращивание конкурентных преимуществ территорий, на повышение их привлекательности для инвесторов, фирм, организаций, населения.

Стратегическое планирование есть функция главного

направления

(пути) желаемого будущего развития объекта. Если долгосрочное планирование есть функция времени, то стратегическое планирование - это вектор движения к созданному заранее образу будущего, это линия (не обязательно прямая) поведения, обеспечивающая наиболее эффективное достижение цели.

В частности, стратегическое планирование на городском уровне следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: а) как процесс и б) как деятельность. Стратегическое планирование - это процесс, в котором город как целостная система позиционирует себя по отношению к другим городам, создает образ своего будущего и разрабатывает необходимые действия для его достижения. Этот образ будущего определяет главные целевые установки, основные направления движения и дает импульс, энергию этому движению.

Стратегическое планирование одновременно выступает как практическая деятельность, связанная с разработкой стратегических решений по развитию отдельных сфер и объектов прогнозирования, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе. Результатом этой деятельности является стратегический план, который представляет собой сложный по структуре документ, интегрирующий в некое согласованное целое взаимообусловленные общий замысел, миссию, главные цели развития, внутренние ресурсы, методы, способы и организационные действия, обеспечивающие достижение желаемых рубежей и целей и продвижение в избранном направлении.

В связи с выявлением стратегического направления развития территории большое значение приобретает установление ее миссии (предназначения, призвания) или, иначе,

стратегического статуса будущего развития.

Например, миссия Екатеринбурга в обозримой перспективе видится в превращении его в многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого становится научно-производственно-финансовоинформационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в

глобальную экономику, встроить в новейшие национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания (жизнедеятельности) его жителей.

Удачная формулировка миссии очень индивидуальна и подходит только тому городу, для которого она разработана. Миссия города - это своеобразная форма «ответа» каждого города (территории вообще) на «вызовы» общества (мезосистем, внешней среды), инициирующая выполнение тех или иных базовых функций с учетом его роли в локальном, региональном, национальном и глобальном пространстве развития. Именно «вызовы», имеющие корни во внешней (по отношению к городу) многоуровневой среде, являются побудительной силой динамичного развития города.

Один из принципов стратегического планирования - это ориентация на достижение принципиальных (узловых, ключевых) целевых установок, от которых зависит выживание и развитие планируемого объекта. Поэтому требуется постановка научно обоснованных ясных целей (этапов), а также определение временных рамок их достижения.

В частности, главная стратегическая цель развития Екатеринбурга - обеспечить достаточно высокое качество жизни для нынешних и будущих поколений горожан и его дальнейшее устойчивое повышение на основе эффективного использования внутренних ресурсов, развития многофункциональности города, интегрированного в региональную, российскую (национальную) и мировую экономику.

Конечным результатом стратегического планирования развития территорий является достижение именно социальных целей, заключающихся в повышении качества жизни населения, живущего на данной территории.

Миссия и важнейшие цели развития территории образуют стратегическое видение, позволяющее в максимально сжатой форме определить, какой территория (город, регион) может стать в окружающем мире на определенном этапе

эволюции.

Учитывая особенности современного этапа развития страны, да и нынешний уровень отечественной научной мысли, стратегические планы территорий по своей форме и содержанию не могут быть строго категоричными. Они в значительной мере являются условными. Тем не менее стратегические планы развития территорий должны быть научно обоснованными. Это означает, что, во-первых, они должны опираться на определенные теоретические посылки и закономерности, на постулирование тех или иных условий. Во-вторых, стратегии должны быть реалистичными, правдоподобными, т.е. не должно быть двусмысленности в понятиях, используемых для предвидения, по отношению ко времени или временному интервалу, к которому относится стратегия, а исходная информация должна быть достоверной.

В-третьих, на уровне стратегии прогнозируемые события, процессы не характеризуются в точной количественной форме. Могут даваться лишь приблизительные количественные границы развития социальноэкономических и иных тенденций, закономерности их протекания, тем более, что многообразные характеристики человеческого поведения и многие элементы качества жизни не поддаются строгой формализации.

В-четвертых, стратегическое планирование территорий - это во многом искусство, ибо оно включает в себя и элемент творчества, сочетает проницательность и интуицию с глубоким анализом реальных процессов, предполагает выбор между необходимостью и случайностью, рациональностью и иррациональностью.

В-пятых, стратегические планы и стратегические решения инерционны по своей сути, что не позволяет сразу после принятия решений радикально их менять.

В-шестых, методические приемы, процедуры, ход рассуждений, как в целом и сама стратегия, должны быть проверены экспертами, поняты другими людьми, а не только

самими разработчиками.

Стратегический план территории, характеризующийся

демократической открытостью, должен пройти через «сито»

коллективных диалоговых процессов и взаимодействий,

через свободный выбор различных групп населения.

Поэтому стратегия - это общественный контракт

(соглашение, договор), базирующийся на новых формах

коммуникативности, партнерства основных акторов

развития - государственных органов, органов местного

самоуправления, хозяйственных субъектов, наиболее

влиятельных учреждений, организаций, объединений,

общественности, групп населения.

Основу реализации стратегического плана составляют стратегические проекты. В частности, в стратегическом плане Екатеринбурга выделено 8 стратегических направлений, которые определяют векторы развития отдельных сфер или подсистем города, 27 стратегических программ, представляющих систему взаимоувязанных мер, направленных на решение социальных, экономических и иных проблем, и более 100 стратегических проектов .

Если стратегический план дает научное обоснование направлений деятельности, то именно система стратегических проектов призвана реализовать их на практике.

Каждый проект представляет собой совокупность конкретных мероприятий, обеспеченных ресурсами (в том числе финансовыми) и призванных решать какой-то частный или локальный вопрос. Достаточно дробное деление проектов позволяет повысить их управляемость и реализуемость стратегии в целом.

В заключение следует подчеркнуть, что решающая роль в разработке и реализации стратегических планов территорий принадлежит органам государственной власти, органам местного самоуправления, первым руководителям (должностным лицам) соответствующих территорий. В ст.

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) среди полномочий органов местного самоуправления в п.

6 выделено «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования».

Для того чтобы стратегические планы развития территорий стали действенным инструментом принятия долговременных решений, требуется в первую очередь политическая воля органов региональной и местной власти.

Литература

1. Юровский Л.Н. К проблеме плана и равновесия в советской хозяйственной системе // Вестник финансов. 1926. № 12.

2. Преображенский Е.А. Новая экономика. М., 1926.

3. Кондратьев Н.Д. План и предвидение // Вопросы экономики. 1992. № 3, 4.

4. Каким быть плану: дискуссии 20-х годов. Л.:

Лениздат, 1989.

5.Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М.: Экономика, 1992.

6. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М.: Прогресс, 1969.

7. Ольсевич Ю. Системы сбалансированности: план или рынок? // Экономические науки. 1991. № 4.

8. Павленко В.Ф. Территориальное планирование в СССР. М.: Экономика, 1975.

9. Павленко В.Ф. Планирование территориального развития (территориальный аспект планирования). М.: Экономика, 1984.

10. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. 2-е изд. М.: Экономика, 1978.

11. Минакир П.А. Синтез отраслевых и территориальных плановых решений. М.: Наука, 1988.

12. Вид Л.Б., Иванов Е.А. Новая философия планирования. М.: Экономика, 1990.

13. Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта. СПб.: Институт Евроград, 1996.

14. Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России. СПб.: Наука, 1999.

15. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Зарубежный опыт

стратегического планирования городов // Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы

реализации: Тез. докл. и сообщ. межрегион.

16. Стратегическое планирование экономического

развития: 35 лет канадского опыта. СПб.: МЦСЭП

«Леонтьевский центр», 2004.

17. Сурнина Н.М. Методы стратегического анализа и планирования на национальном и корпоративном уровнях (исследование конкретных ситуаций). Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2004.

18. Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр», 2000. Вып. № 1.

19. Территориальное стратегическое планирование:

первые уроки российской практики. СПб.: МЦСЭП

«Леонтьевский центр». 2002. Вып. № 2.

20. Территориальное стратегическое планирование: Практ. пособие. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр». 2003. Вып. № 3.

21. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр», 2003.

22. Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Стратегическое территориальное планирование в современной России: состояние, проблемы и первоочередные задачи научного обеспечения. СПб.: ИРЭ РАН, 2000.

23. Стратегический план Санкт-Петербурга. СПб., 1998.

24. Бакланов П.Я., Романов М.Т. и др. Приморский край: основные положения концепции и стратегического развития. Владивосток: ТИГ ДВО РАН, 2000.

25. Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее. Екатеринбург: ГИПП «Уральский рабочий», 2003.

26. Аннотации стратегических проектов. 3-е изд. Екатеринбург: Изд-во АМБ, 2003.

Ключевые слова

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ / ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА РАССЕЛЕНИЯ / ГОРОДСКИЕ АГЛОМЕРАЦИИ / ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН / STRATEGY OF SPATIAL DEVELOPMENT / TERRITORIAL PLANNING / STRATEGIC PLANNING / GENERAL SCHEME OF SETTLEMENT / URBAN AGGLOMERATIONS / GENERAL PLAN

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

В статье обосновывается тезис о принадлежности к системе ; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования , последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития , являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций . Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования , определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании ».

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial planning ; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning , the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missing link in the system of its documents; the missing levels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are the levels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations . The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement; the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope and limitations of spatial development in the long term. For urban agglomerations , this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning ".

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

DOI: 10.22337/2077-9038-2018-1-59-66

О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации

Г.А.Лебединская, ЦНИИП Минстроя России

В статье обосновывается тезис о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития - это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования, последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций. Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Ключевые слова: Стратегия пространственного развития, территориальное планирование, стратегическое планирование, Генеральная схема расселения, городские агломерации, Генеральный план.

Regarding the Role of the Spatial Development Strategy in the Territorial Planning System of the Russian Federation.

G.A.Lebedinskаyа, Central Institute for Research and Design of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial

planning; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning, the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missinglink in the system of its documents; the missinglevels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are thelevels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations. The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement, the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope andlimitations of spatial development in thelong term. For urban agglomerations, this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning".

Keywords: Strategy of spatial development, territorial planning, strategic planning, general scheme of settlement, urban agglomerations, general plan.

Вопрос о принадлежности понятия «стратегия пространственного развития», введённого в правовое поле законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, к системе территориального планирования поставлен в связи с тем, что территориальное планирование с принятием указанного закона вписано в общую систему планирования в стране, но при этом содержание его не дополнено, и пока не определено, какое место в нём должна занимать стратегия пространственного развития. Применительно к территории России (ст. 1 п. 20): стратегия пространственного развития - документ стратегического

планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации.

Приведённое в законе определение понятия пространственной стратегии дано применительно к системе документов, в которой данный документ занимает определённое место, а не к его конкретному содержанию, и не несёт исчерпывающей смысловой нагрузки; поскольку ключевое слово в определении - документ, и определена формальная цель документа. Содержание же стратегии в законе не расшифровано, определено отдельным постановлением Правительства РФ. Трактовка содержания понятия стратегии пространственного развития, по нашему мнению, является открытым вопросом и требует профессионального обсуждения.

Главный вопрос, который заслуживает внимания в данном контексте: стратегия пространственного развития - недостающее звено системы территориального планирования в Российской Федерации или существующая, но не формализованная часть документов территориального планирования?

Особую значимость территориального планирования в Российской Федерации предопределяют особенности её пространства, в первую очередь - величина территории, разнообразие природных условий, большие региональные различия, контрастность расселения и социально-экономического развития, что при отсутствии единой стратегии

организации пространства ведёт к ещё большей поляризации расселения, к гипертрофированному росту крупнейших городов, агломераций, усилению его контрастности.

Задачи совершенствования расселения, регулирования процессов, приводящих к углублению диспропорций в пространственном развитии в масштабе страны, предопределили постановку стратегии пространственного развития в число документов, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (ст.11 п.2); в соответствии со ст. 20 закона о стратегическом планировании стратегия пространственного развития определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению.

Как решаются и как трактуются эти задачи, наглядно иллюстрируют электронные ресурсы федерального ведомства, в компетенции которого находится реализация указанного закона (рис. 1). На сайте Минэкономразвития приведён следующий тезис: «Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегия пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения

Министерство экономического развития Российской Федерации

Минэкономразвития России

О министерстве Деятельность Документы

Обращения граждан Пресс-служба

Русский ЕпоНзИ

Контакты

Направления

Макроэкономика

Стратегическое планирование

ФЦП. ФАИП и ВЦП

Развитие конкуренции

Малый и средний бизнес

Внешнеэкономическая деятельность

Противодействие коррупции НИР/НИОКР

Государственные гарантии Недвижимость Административная оесЕорма Электронное правительство Корпоративное управление Финансовые рынки Обобщение мониторинга хода

Глазная -»Деятельность -> Направления -» Перспективное пространственное планирование ->

Стратегия пространственного развития России

Государственная политика регионального развития Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. в том числе посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов и городов.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в российской Федерации" предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации, дать предложения по ее гармонизации.

Стратегия должна определить приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации, а также меры по их достижению и решению. В составе Стратегии разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений в разрезе

в Российской Федерации, дать предложения по её гармонизации» .

В связи с этим следует отметить, что отдельные тезисы вызывают вопросы по существу приведённых положений:

1) о сочетании подходов стратегического и территориального планирования: корректно ли сочетать подходы системы в целом и её части, и почему это нужно подчеркивать, если в самом законе территориальное планирование прописано в качестве части стратегического планирования и они составляют единую систему .

2) о том, что стратегия является принципиально новым документом: насколько новым, если широко известно о документах целеполагания на государственном уровне, которые существовали в 80-е годы прошлого века в общей системе государственного планирования (Генеральная схема расселения на территории СССР, Генеральная схема развития и размещения производительных сил, Концепция научно-технического прогресса), новым является только название и только применительно к документу государственного уровня: идея целеполагания в сфере пространственного развития лежит в основе всей деятельности по территориальному планированию (в новой терминологии), а понятие «территориальная стратегия» на уровне регионов применялось в районной планировке ещё в 80-е и 90-е годы.

3) тезис «стратегия как проекция социально-экономических приоритетов на территорию» вызывает вопрос: не слишком ли просто ставить региональное развитие в зависимость от социально-экономических приоритетов, разве приоритеты не должны как-то пройти через пространство как объём, а могут просто проецироваться на территорию, как на плоскость, как будто это лист бумаги? Социально-экономические приоритеты «проецируются» таким образом на территорию, уже заселённую и имеющую, будучи сложным объектом, собственные законы развития; поскольку исторически сложившееся расселение, формы хозяйственного освоения и т. д. во многом определяются природными условиями и различиями и такая проекция - один из возможных, но не единственный подход к формированию государственного документа, в котором должны быть реализованы в том числе положения Конституции РФ о целостности территории государства и единстве экономического пространства (статьи 4, 8, 67 Основного закона). Логично также предположить, что приоритеты должны быть стратегическими, а ссылки на Конституцию РФ - основными.

Без изучения пространства, без знания того, что происходит на территории, трудно что-либо «проецировать» - можно попасть в водохранилище, на железную дорогу, тяжёлое сооружение или полигон, в болото, в самый центр лесного массива, или, ориентируясь по карте, пройти по тайге в пределах городской черты городского округа Комсомольска-на-Амуре и встретить медведя или застрять в болотах Шатурского городского округа (а это целый бывший район Московской области), и таких примеров десятки. К таким курьёзам приводит

в ряде случаев недостаточный учёт природной «подосновы» при установлении границ городских округов.

Главный тезис, который в данной статье выносится на защиту, - это утверждение о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования. Для того чтобы обосновать это утверждение, ответить на вопрос: почему именно к системе территориального планирования должна относиться стратегия пространственного развития, следует снова обратиться к методологии районной планировки, или, в современной терминологии, территориального планирования (абстрагируясь от его ограниченного определения в правовом поле), наук о земле.

Обращаясь к методологии теоретической географии, напомним: главное отличие пространства - его трёхмерность. «Подчеркивая необходимость трёхмерного подхода к географическим объектам, мы ни на минуту не можем забыть, что при изучении обширных районов земли, когда расстояния измеряются десятками и сотнями километров, вертикальное и любое из горизонтальных направлений редко бывают равноправными. От вертикали то и дело отвлекаются, вспоминая о ней как о чём-то добавочном, вторичном, и представляют ландшафты плоскими», указывает Б.Б. Родоман .

Трёхмерность географического пространства также связана с использованием третьего измерения для фиксации временных изменений. «Отбросив вертикальное направление, мы высвобождаем одно измерение и можем снова перейти к трёхмерной модели, у которой вертикальная составляющая отражает уже не реальный рельеф земной поверхности, а характеризует территорию в каком-либо отношении; это третье измерение может быть использовано для характеристики интенсивности явления, его динамичности... в этом смысле третье измерение есть главное поле деятельности картографии» . Географическое пространство - философская концептуальная категория - объективная, всеобщая и познаваемая форма существования материальных географических образований и объектов . Э.Б. Алаев определил географическое пространство как совокупность отношений между географическими объектами, расположенными на конкретной территории и развивающимися во времени .

Базовым, профильным для работы с пространственными данными является картографический метод, который занимает особое место в экономико-географических и региональных исследованиях. По образному выражению В. Каганского, ландшафты и ковры подобны - на них смотрят и по ним ходят ногами, но и различие велико. Ковёр ландшафтов велик, безграничен, недискретен, расплывчат и континуален. Его узелки - не только элементы узора, но и места жизни, сообщества, разные и конфликтующие территориальные субъекты . Концепция поляризованного ландшафта Б.Б. Родомана предполагает гармоничное сосуществование природных зон и деятельности человека, но они рассматриваются автором как в одинаковой степени важные и противоположные (полярные) части среды . Противоположность и противоре-

чивость пространственного развития, порождаемые явления, в том числе эффекты от сверхконцентрации в городах, дают повод для сомнений: а нужна ли равномерность, если контрастность и полярность есть закон пространственного развития. Концепция поляризованного ландшафта, связанная с ней концепция природного каркаса, взаимосвязанного расселения, идеи организации пространства могут служить методологической основой формирования пространственной структуры расселения.

В районной планировке (и региональном планировании в целом) применительно к пространству стратегия и означала последовательность и направленность его освоения, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие и не нарушающее экологический баланс .

В районной планировке, в генеральном плане выделение каркаса всегда служило необходимым методом по определению структуры территориального объекта; выделялись транспортный каркас, планировочная структура и выстраивалась схема природного каркаса как противовес. Архитектор, географ, планировщик мыслит пространством, структурирует его, оперирует структурой; при этом принципиальная схема планировочной структуры, транспортный каркас предваряют все остальные построения.

Соответствующие определения приведены в справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986): планировочная организация территории - рациональное размещение различных функциональных элементов, предусматривающее оптимальный режим их взаимодействия; планировочная структура - схематизированная модель территории, отражающая особенности взаимного размещения важнейших элементов естественной природной среды и основных народнохозяйственных объектов . В нормативно-методических материалах были даны также определения экологического и природного каркаса применительно к задачам районной планировки и градостроительства с учётом исследований в смежных областях знания : экологический каркас - система природных территорий, обеспечивающих сохранение и воспроизводство природных ресурсов и генофонда, регулирование и компенсацию различных нарушений в структуре экосистем, поддержание экологического равновесия; выделяются составляющие: ресурсоохранная и средозащитная; природный каркас - совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов (реки и речные долины, лесные массивы и т. д.), от которых зависит жизнеустойчивость природной среды.

Важнейшую роль в системе определений занимает категория городского пространства как часть предмета науки о городских процессах. Пространственное развитие общества является фундаментальной категорией, охватывающей в

том числе и сферу общественного самосознания, осознания обществом того окружения, той пространственной среды, в которой находится данное сообщество . Пространство как фундаментальная категория общественного развития имеет существенное отличие от географического подхода. При этом сущностная связь городского пространства с экономическим и правовым пространствами выражается в категориях общественного развития, центрами которого являются города.

Общепринятого определения пространственного развития не существует, но, по нашему мнению, под термином «пространственное развитие» следовало бы понимать качественное изменение свойств пространства (включая пространство города, системы расселения, региона) в результате преобразовательной деятельности человека, под влиянием урбанизации, городских, социально-экономических, культурных, демографических, природных, техногенных процессов. Стратегии освоения и преобразования пространства, заложенные в работах по районной планировке еще в 20-е годы прошлого века, были нацелены на достижение экономических, а по мере развития регионального планирования как области деятельности государства - социальных и экологических целей.

С этих позиций принятие закона о стратегическом планировании - попытка вернуть былой смысл понятиям, простая формализация выработанной десятилетиями логики обращения с предметом, с применением новой терминологии. Соответствующие принципы для этого (единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы, программно-целевой принцип) заложены в законе.

Восстановление статуса основных понятий и достижений отечественной градостроительной школы в современных условиях после значительных преобразований системы управления и хозяйствования, начиная с 1990-х годов, свидетельствует о применимости плановых подходов на новом качественном уровне.

Организация территории, или пространственное планирование, представляет собой единственную профессиональную сферу, которая синтезирует всё возможное знание о территории как объекте управления. Поэтому целесообразно наряду с социально-экономическими процессами и расселением рассматривать всю систему природных, экологических условий и процессов, проецирование которых на территорию определяет её изменения.

Изменение сложившихся тенденций возможно на основе воздействия на процессы, которые привели к указанным выше последствиям в области расселения и организации пространства, - это городские, социально-экономические, демографические, природные, техногенные процессы, урбанизация, что предполагает их исследование, выявление тенденций, прогнозирование и выбор вариантов пространственного развития.

При этом следует заметить, что состав стратегии социально-экономического развития любого территориального объ-

екта, также как и документов территориального планирования, включает часть упомянутых вопросов, и для её разработки приняты аналогичные процедуры. О дублировании части документов социально-экономического и территориального планирования нами уже было сказано на стратегическом форуме в 2013 году . Кроме того, была отмечена необходимость прописать какой-то регламент взаимодействия ведомств по их разработке, однако последующее включение документов обоих видов - и социально-экономического, и территориального планирования - в сферу компетенции Минэкономразвития России поставило эту задачу в число внутриведомственных вопросов, поскольку ответственность за реализацию как указанного закона в целом, так и за разработку документов социально-экономического и территориального планирования, возложена на одно ведомство - Минэкономразвития.

При этом спорным вопросом остаётся, является ли расселение основой и опосредованное влияние на него предполагается сделать механизмом последовательных терпеливых качественных улучшений, или расселение становится средством развития экономики, подчинено текущим задачам управления, иначе говоря, вопрос о первичности социальных или экономических целей, а в практическом плане - о соотношении подходов социально-экономического и территориального планирования. Отличие подходов различных школ (градостроительной и экономико-географической) - в отношении к предмету стратегирования: для градостроительства стратегия пространственного развития подразумевает организацию пространства, экономисты же трактуют его как организацию производительных сил. Повод для этого даёт сам закон, в котором изначально (в проекте) было предусмотрено, что в составе Стратегии пространственного развития могут разрабатываться два документа - Генеральная схема расселения и Генеральная схема развития и размещения производительных сил, а в принятом законе - в состав Стратегии входят предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил (ст. 20 п. 5), то есть содержание двух ранее раздельно выполняемых документов объединено в одном.

Этот тезис о соотношении подходов хорошо иллюстрирует проект концепции Стратегии пространственного развития (СПР), подготовленный Минэкономразвития, который практически повторяет структуру, характерную для стратегии социально-экономического развития. В силу обтекаемости формулировок закона, возможности свободной трактовки разработчиками, содержание концепции стратегии пространственного развития в нём выхолощено практически до стратегии социально-экономического развития. При этом почти утрачена специализованная часть содержания, происходящая из самого названия - пространство.

Итак, что нового привносит понятие «стратегия пространственного развития», объединяющее оба документа

(генеральные схемы - расселения и размещения производительных сил), и для чего оно? Вероятно, для того, чтобы свободно варьировать понятиями и разрешать противоречия внутри документа.

Концепция стратегии на уровне страны, подготовленная Минэкономразвития, фактически - стратегия развития и размещения производительных сил, по проблемам пространственного развития ничего нового не привносит, но замещает (своим названием) документ, действительно необходимый - генеральную схему расселения на уровне страны. Нельзя не вспомнить снова Генеральную схему расселения на территории СССР 1981 года, которая была научно обоснованной программой совершенствования расселения. Ранее в законодательстве генеральная схема расселения на территории РФ была предусмотрена (в предыдущей редакции Градостроительного кодекса РФ 1998 года); в действующей редакции 2004 года её нет, прописаны отраслевые схемы территориального планирования Российской Федерации; а комплексный документ федерального уровня не обязателен, его разработка предусмотрена по отдельному решению (ст. 10 ГрК РФ), система территориального планирования на федеральном уровне, таким образом, не завершена.

В связи с этим следует ещё раз подчеркнуть, что стратегия пространственного развития отличается от схемы социально-экономического развития - предметом, отражённым в названии, поэтому её главное содержание, по нашему мнению, - привязка всех идей развития, всех управляющих воздействий к пространству России, которая должна начинаться с комплексного учёта всех различий территории по целому ряду условий: климатические условия, орография, ресурсы, их доступность, транспортный каркас, сложившееся расселение и т. д. Если понятие «стратегия» введено федеральным законом, оно должно быть расшифровано и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям, а значит - также в системе территориального планирования.

В этих условиях представляется важным определить предмет и содержание стратегии пространственного развития, расшифровать понятие, введённое указанным законом, применительно к территориальному планированию как части стратегического планирования, - ведь документы территориального планирования определены законом в качестве составной части системы документов стратегического планирования, за исключением муниципального уровня -генеральных планов городов, городских округов.

Пространственная составляющая любой стратегии исторически, когда она применялась при ведении войн и освоении пространства, означала привязку к местности. Для стратегии пространственного развития это значение и должно оставаться определяющим. Сложность и неравномерность пространства изначально определили различия в её освоенности, в рисунке расселения, и эти различия должны быть показаны, так же как последующая динамика расселения.

Сложившееся расселение - объективная реальность, система, обладающая колоссальной инерционностью, в городах сосредоточены население и основной производственный потенциал. Следовательно, изучать расселение, исходить из его свойств на основе данных о динамике расселения за длительный ретроспективный период, применять при формировании стратегии методы и подходы системного анализа и прогнозирования - объективная необходимость.

В отличие от концепции, схемы или стратегии социально-экономического развития, стратегия пространственного развития должна содержать план. В районной планировке и генеральном плане такой план обязательно присутствовал, это и есть главное содержание деятельности и документа. Соответствующие определения приведены выше . Это обстоятельство (наличие плана - принципиального, показывающего взаимное расположение частей) и есть главное доказательство принадлежности стратегии пространственного развития к территориальному планированию. Методы структурирования и описания пространства включают, на основе картографического и графоаналитического методов, выявление принципиальной структуры территориального объекта - планировочной структуры, транспортного каркаса, природного каркаса.

Пространственная стратегия любого территориального объекта - страны, региона, субъекта РФ, урбанизированного района, городской агломерации - это по сути его будущая модель, принцип устройства, как он вписывается в конкретное пространство, и какие обязательные решения продиктованы этой пространственной (природной, антропогенной) ситуацией, сложившейся системой расселения, положением центров расселения, городов, и как эту сложившуюся систему нужно трансформировать, чтобы сохранить качество среды для будущих поколений.

Поэтому стратегию пространственного развития нами предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу; основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений.

В каком документе стратегического планирования должен содержаться этот план? Логичным было бы, чтобы такой план, принципиальная схема, предварял любой документ стратегического планирования - как социально-экономического развития, так и территориального планирования. Организация территории должна быть результатом и одновременно отправной точкой комплексного стратегического планирования, касающегося каждой территориальной единицы, в которой стратегические планы обретают конкретную пространственную (географическую) привязку.

Стратегия пространственного развития - это по существу концептуальная часть территориального планирования. Стратегия предполагает общий план, а не программу, которая разворачивается в полном объёме в документах территориального планирования. По существу, документы территориального планирования в концептуальной части уже содержат указанные вопросы, просто формально в законодательстве не закреплены такие понятия, как планировочная структура, транспортный каркас, ядра, оси, природный каркас и т. д. Указанные понятия широко применялись как неотъемлемая часть методологии районной планировки (приведены выше).

Для уровня региона (макрорегиона, субъекта РФ) стратегия пространственного развития должна включать планировочную структуру, ядра (городские центры, агломерации, при наличии - урбанизированные районы), оси, зоны, районирование территории, наиболее важные ограничения. Эти вопросы присутствуют в СТП каждого субъекта РФ, но не прописаны как требование в законе, а выполняются потому, что являются частью методологии, без которой профильные организации традиционно не работают. Для муниципального образования стратегия пространственного развития аналогична по содержанию стратегии субъекта РФ. Для города стратегия пространственного развития - это сам генеральный план в его обосновывающей части, его необходимая составная часть, или ТЭО генплана (в практике советской плановой системы), которые раньше предваряли генеральный план, а в современной практике их заменили мастер-планами. При этом генеральный план, вопреки ожиданиям, не отражён в системе документов стратегического планирования (ст. 39 закона «О стратегическом планировании»).

Таким образом, введение понятия «стратегия» применительно к пространственному развитию с точки зрения фактического содержания существующей системы территориального планирования можно считать излишним, поскольку это концептуальная и уже существующая (де-факто) его часть, но так как это понятие введено законом, то является поводом к формализации в ней, законным основанием для расшифровки. Указанное понятие должно быть раскрыто и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям (принципы развития территориального объекта, его параметры и наиболее общие ограничения), а значит, в системе территориального планирования.

Следует назвать звенья, которые отсутствуют в системе территориального планирования. В Градостроительном кодексе РФ не прописаны уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций, они и должны стать, по нашему мнению, объектом для выделения собственного предмета стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования.

Система территориального планирования страны не может считаться завершенной в условиях, когда в правовом поле нет комплексных СТП федерального уровня (они могут разрабаты-

ваться по решению Правительства РФ, но эта норма не является обязательной). Для уровня страны необходим интегрирующий документ федерального значения, задающий стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу. Поэтому необходимо в Градостроительном кодексе РФ привести понятие стратегии пространственного развития РФ и расшифровать её содержание - пространство России, его целостность и различия по комплексу условий, расселение (динамика и прогноз, варианты регулирования), организация территории.

Городские агломерации должны быть определены в Градостроительном кодексе РФ и в законе о стратегическом планировании как объекты регулирования и территориального планирования; предмет регулирования законодательства предложен. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, совместное планирование которых согласно градостроительному законодательству не является обязательным (статья 27 ГрК РФ). Стратегия пространственного развития агломерации может быть нестадийным документом (стадийные работы - СТП на территорию на уровне субъекта РФ предусмотрены в полном объёме), но обязательным для совместного планирования и реализации в последующих документах территориального планирования при высоких показателях плотности населения и освоенности территории городских агломераций, для чего необходима соответствующая норма в законе.

1. Стратегия пространственного развития - по существу неотъемлемая, но не формализованная часть системы территориального планирования Российской Федерации и одновременно недостающее звено системы её документов применительно к отдельным уровням планирования.

2. Недостающими звеньями системы территориального планирования, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать более точные определения понятию и содержанию стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций.

3. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ территориального планирования, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Литература

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Гарант. -

Режим доступа: http://ivo.garant.rU/#/document/70684666/ рагадгарр|/315:0 (дата обращения: 08.12.2017).

2. Стратегия пространственного развития России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/ indexdocs (дата обращения: 15.01.2018).

3. Родоман, Б.Б. Математические аспекты формирования географических порайонных характеристик / Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География».

1967. - № 2. - С. 78.

4. Алаев, Э.Б. Экономико-географическая терминология / Э. Б. Алаев. - М.: Мысль, 1977. - С. 159.

5. Алаев, Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь / Э.Б. Алаев. - М.: Мысль, 1983. - С. 98.

6. Родоман, Б.Б. Территориальные ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. - Смоленск: Ойкумена, 1999.

7. Каганский, В.Л. Пространство в теоретической географии школы Б.Б. Родомана: итоги, проблемы, программа / В.Л. Каганский // Известия РАН. Серия географическая.

2009. - № 2. - С. 1-10.

8. Родоман, Б.Б. Некоторые пути сохранения биосферы при урбанизации/ Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География». - 1971. - № 3. - С. 92-94.

9. Владимиров, В.В. Актуальность и предпосылки экологического программирования в районной планировке / В.В. Владимиров // Вопросы географии. - 1980. - № 113. - С. 109-117.

10. Районная планировка: справочник проектироващика / В.В.Владимиров, Н.И.Наймарк, Г.В.Субботин и др. - М.: Стройиздат, 1986.

11. Реймерс, Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. - М.: Мысль, 1990. - 639 с.

12. Коган, Л.Б. Социально-градостроительные основы разработки политики пространственного развития общества / Л.Б. Коган // Городское управление. - 2011. - № 12.

13. Скульмовская,Л.Г. Городская среда как субстрат культуры города / Л.Г. Скульмовская // Город в пространстве культуры региона: общее и особенное: монография - СПб.: ИНФО-ДА, 2004. - С. 72-83.

14. Владимиров, В.В. Диалог с пространством: монография / В.В. Владимиров. - М. : Ин-т муниципального управления, 2004. - 211 с.

15. Лебединская, Г.А. Организация пространства и расселение в системе государственного стратегического планирования/ Г.А. Лебединская // Сборник докладов участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» / Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. Под ред. Б.С. Жихаревича. Вып. 16. -СПб: Леонтьевский центр, 2014. - С. 63-65.

1. FederaL"nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom pLanirovanii v Rossijskoj Federatsii» (s izmeneniyami i dopoLneniyami) // Garant. -Rezhim dostupa: http://ivo.garant.ru/#/document/70684666/ paragraph/315:0 (data obrashheniya: 08.12.2017).

2. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii // OfitsiaL"nyj sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federatsii. - Rezhim dostupa: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/pLanning/sd/ indexdocs. - Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii (data obrashheniya: 15.01.2018).

3. Rodoman B.B. Matematicheskie aspekty formirovaniya geograficheskih porajonnyh harakteristik / B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1967.

- № 2. - S. 78.

4. AlaevE.B. Ekonomiko-geograficheskaya terminoLogiya / E. B. ALaev. - M.: MysL", 1977. - S. 159.

5. Alaev E.B. SotsiaL"no-ekonomicheskaya geografiya: ponyatijno-terminoLogicheskij sLovar" / E.B. ALaev. - M.: MysL", 1983. - S. 98.

6. Rodoman B.B. TerritoriaL"nye areaLy i seti. Ocherki teoreti-cheskoj geografii / B.B. RoLoman. - SmoLensk: Ojkumena, 1999.

7. Kaganskij V.L. Prostranstvo v teoreticheskoj geografii shkoLy B.B. Rodomana: itogi, probLemy, programma / V.L. Kaganskij // Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya. - 2009.

- № 2. - S. 1-10.

8. Rodoman B.B. Nekotorye puti sohraneniya biosfery pri urbanizatsii/ B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1971. - № 3. - S. 92-94.

9. Vladimirov V. V. Aktual"nost" i predposylki ekologicheskogo programmirovaniya v rajonnoj planirovke / V.V. Vladimirov // Voprosy geografii. - 1980. - № 113. - S. 109-117.

Истоки стратегического планирования в целях обеспечения экономического развития находятся в анализе организационного поведения. Лишь после осознания возможностей данного вида планирования на организационном уровне, можно говорить о переносе его принципов на территориальное планирование. В связи с этим одним из путей теоретического обеспечения территориального развития является заимствование разработок, накопленных в рамках стратегического планирования на предприятиях.

В настоящее время многие российские регионы и муниципальные образования не имеют планов стратегического развития, а в ряде случаев имеющиеся планы рассматриваются лишь как описание общего вектора развития территории безотносительно к необходимости осуществлять какие-либо мероприятия по реализации данных планов.

В то же время существует ряд причин, по которым руководство тех или иных территориальных образований придерживается подобных взглядов на реализацию стратегий развития. Это происходит, как правило, когда :

– четко осознается невозможность прогнозировать состояние территориального окружения в будущем;

– существует неразрывная связь территории с политической системой ее окружения и невозможно проводить самостоятельную линию развития без того, чтобы не вступить в конфликт с этим окружением.

Альтернативным вариантом территориального поведения является активное взаимодействие с внешней средой путем реализации мероприятий по стратегическому планированию.

Эффект реализации мероприятий по стратегическому планированию на территориальном уровне может быть представлен следующей схемой (рис. 1).

Рис. 1 Развитие территории с использованием инструментария стратегического планирования

Рассмотрим сущность стратегического планирования, проанализировав различные определения данного понятия. При этом отметим, что большинство определений связаны с планированием на организационном уровне. Г. Минцберг выделяет следующие понимания планирования :

1. Планирование как обдумывание будущего;

2. Планирование как контроль будущего;

3. Планирование как принятие решений;

4. Планирование как процесс интегрированного принятия решений;

5. Планирование как формализованная процедура формулирования результатов в форме интегрированной системы решений.

Аналогичная разница во взглядах характерна и для понятия «стратегия». Выделяют следующие варианты понимания сущности стратегии: стратегия как план; стратегия как образец.

Однако в данном случае оба понимания стратегии верны, поскольку стратегия предполагает наличие некоторого перечня действий (плана) и служит образцом реализуемых действий. Анализ различных определений стратегического планирования позволяет выделить ряд подходов к сущности стратегического планирования (таблица 1).

Таблица 1 – Подходы к определению сущности стратегического планирования

	Суть подхода	Ключевой элемент
И.А. Поделинская, М.В. Бянкин, М. Эванс, Л. П. Владимирова, Л. Е. Басовский, Э.А. Уткин	Управленческий процесс по выбору стратегии развития	Процесс формирования стратегии
В.В. Пискаев, Маркетинговое агентство MD-Management, Т.П. Любанова, Л.В. Мясоедова, Ю.А. Олейникова	Построение системы управления, обеспечивающей долгосрочное конкурентное преимущество	Процесс стратегического управления
А.И. Ильин, Л. Е. Басовский, А. Д. Вачугов, В. Р. Веснин, В.П. Грузинов	Инструмент формирования системы целей, видение предприятия в будущем	Процесс постановки целей и задач

Стратегический план развития региона - это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого документа предусматривает:

постановку целей развития региона;

определение путей достижения поставленных целей;

анализ потенциальных возможностей, реализация которыхпозволит достичь успехов;

разработку методов организации движения по избраннымнаправлениям;

обоснование рациональных способов использования ресурсов.

Стратегический план социально-экономического развития региона - это индиктивный документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно. Это - документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса. Это - не директива сверху, направленная от региональной администрации к предпринимателям и жителям региона, а ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.

Такой план предусматривает взвешенные и согласованные действия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он представляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратегических действий во всех сферах жизни региона.

К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся:

выделение сильных и слабых сторон региональной экономики, стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона с ориентиром прежде всегона создание лучших условий жизни людей;

краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию инаселение, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;

Партнерское взаимодействие всех региональных сил.

Составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.

Этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона включают:

оценку достигнутого уровня и особенностей социально-экономического развития региона, предполагающую также проведение анализа региональной ресурсной базы этого развития;

выработку концепции развития экономики региона, проработку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях

адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;

3) выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.

Эти направления классифицируются в зависимости от возможных, определенных на основе предварительного анализа сценариев перспективного развития, основанных на расчетах различных вариантов специализации регионального хозяйственного комплекса.

Исходным пунктом разработки концепции должно стать определение целей развития региона, а также его отраслевых приоритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности региона, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.

Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение «социального заказа». В понятие «социальный заказ» входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Для реализации этой установки разрабатываются следующие нормативы:

достигнутые в настоящее время нормативы потреблениятоваров и услуг;

фактический уровень потребления в развитых странах;

рациональные нормативы.

В грубо обобщенном виде альтернативы регионального развития можно определить следующим образом:

стратегия роста, которая осуществляется путем значительного ежегодного превышения уровня краткосрочных и долгосрочных целевых параметров над уровнем показателей предыдущего года (она применяется, как правило, в динамично развивающихся регионах, имеющих значительный потенциал);

стратегия ограниченного роста, для которого характерноустановление целей от достигнутого уровня, скорректированногос учетом инфляции (эту стратегию выбирают в основном регионы со стабильной экономической ситуацией, не желающие сильно рисковать в выборе вариантов развития);

стратегия сокращения (эту альтернативу выбирают в случаенеизбежной стагнации производства в регионе в целях смягчениянегативных последствий и называют стратегией последнего сред-

ства, поскольку уровень поставленных целей ниже достигнутого в прошлом).

В этой стратегии может быть несколько вариантов: санация или полная ликвидация неэффективных производств; отсечение лишнего, т.е. свертывание тех производств, экономическая неэффективность которых обусловливает падение результатов по региону в целом; сокращение и переориентация: ликвидация части производств с направлением высвобождаемых средств в перепрофилированные и модернизированные предприятия региона.

Определение «полюсов» регионального развития является важнейшей задачей при разработке стратегии развития региона. Главным направлением реформирования экономики большинства регионов на современном этапе выступает постепенное движение к формированию нового общественного уклада постиндустриального типа на основе использования новых технологических способов производства в условиях многоукладной социально ориентированной экономической системы с современными характеристиками качества жизни населения и с активной ролью государственных органов в регулировании экономики.

Важным принципом развития отраслей социальной сферы будет снижение давления данных отраслей на бюджет региона с одновременным увеличением финансирования данных отраслей в бюджете.

Реализация этого положения означает:

расширение возможных источников финансирования отраслей социальной сферы, привлечение для этого средств населения и предприятий на взаимовыгодных условиях вплотьдо создания предприятий со смешанным капиталом в бюджетных отраслях социальной сферы;

снижение затратности социальной сферы за счет режимаэкономии ресурсов, проведение адресных социальных мероприятий, структурной перестройки и расширения самоокупаемых видов деятельности, в связи с чем учрежденияи предприятия социальной сферы должны пользоваться режимом налоговых льгот и наибольшего благоприятствования;

проведение политики развития конкуренции на рынке социальных услуг с обязательным контролем органов регионального управления за качеством услуг; стимулированиесоздания конкурентной среды на монопольных рынкахсоциальных услуг; проведение конкурсов и торгов за право

выполнения социальных услуг; формирование муниципального заказа на социальные услуги по всем основным видам социальной сферы.

Еще одним направлением модернизации региона является обеспечение условий экономического роста на базе расширения производства конкурентоспособных товаров, поддержки инновационных производств и новых технологий.

Регион должен более активно участвовать в формировании приоритетных направлений по развитию предприятий всех форм собственности и уровней подчинения. В основу должно быть заложено преимущественное развитие отраслей, работающих для обслуживания населения. В связи с этим реструктуризация промышленности, особенно крупных предприятий, должна предусматривать поддержку тех предприятий, которые в результате проводимых исследований рынка имеют реальный платежеспособный спрос на продукцию. Необходимы также поддержка инновационного типа развития и налаживание конкурентоспособных на других рынках производств.

Для решения задачи реструктуризации промышленности на первых этапах предусматривается выделение приоритетных отрас лей экономики и предприятий-лидеров, позволяющих обеспечить сбалансированный рост производства по всем отраслям. Поддержка предприятий-лидеров позволит создать необходимую финансовую устойчивость экономики региона, станет источником увеличения занятости населения, обеспечит работой предприятия сопутствующих отраслей по кооперационным связям, сконцентрирует финансовые ресурсы на прорывных направлениях экономики, не распыляя их. Такая поддержка предполагает более тесные связи между предприятиями как одной отрасли, так и в рамках межотраслевой кооперации с целью поэтапного включения в процесс развития всех предприятий региона.

Реструктуризация промышленности предполагает увеличение гибкости и адаптируемости предприятий, поддержку малого и сред него предпринимательства.

Производства массового и крупносерийного характера в большинстве отраслей промышленности в условиях кризиса недостаточно рентабельны. Поэтому необходима поддержка политики сокращения масштабов производства с одновременным увеличением числа малых предприятий в различных сферах деятельности.

Проведение политики диверсификации позволит на базе крупных промышленных предприятий сформировать несколько сред-

них и малых, более эффективно использующих те же производственные мощности. Однако это возможно лишь при условии создания определенного механизма реализации процедуры разукрупнения предприятий и разделения собственности. Одним из вариантов такого механизма является создание на базе крупных предприятий промышленной группы с управляющей компанией, отвечающей за решение совместных задач и вмешивающейся в дела каждого из предприятий только в рамках своих полномочий.

Поддержка малого и среднего предпринимательства необходима для проведения регионом политики по созданию рабочих мест без снижения эффективности производства и производительности труда. Малое предпринимательство, особенно в области производства и сферы услуг, имеет большие резервы для обеспечения занятости населения.

Одной из целей реструктуризации экономики является насыщение товарного рынка, достижение которого невозможно без поддержки местных товаропроизводителей и производств, работающих в условиях, замкнутых на рынке региона.

Поддержка местных товаропроизводителей ориентирована на обеспечение стабильности экономики, ее стратегической независимости от внешних рынков, концентрацию финансовых потоков в регионе и, как следствие, обеспечение стабильности его бюджета. Изменение направления поддержки в сторону внутреннего производства и потребления не означает ориентации на замкнутость рынка, что практически нереально в условиях мировой глобализации экономических связей. Речь идет о корректировке экономических связей, устранении диспропорций между ввозом и вывозом продукции с точки зрения ее общественной полезности и влияния на экономику региона.

Создание кооперационных структур в виде максимально замкнутых в пределах региона технологических цепочек производителей продукции позволит обеспечить более полную загрузку производственных мощностей, снизить издержки, получить экономию на налогах.

Реструктуризация экономики страны на современном этапе невозможна без поддержки ресурсосберегающих и энергосберегающих производств, проведения политики ресурсосбережения. Высокая материалоемкость и низкая эффективность использования ресурсов являются одним из главных препятствий роста производства в условиях ориентации на платежеспособный спрос, поэтому ресурсосбережение можно рассматривать как основной критерий оцен-

ки целесообразности мер по реструктуризации и развитию данного производства. С этой целью предлагается создание механизма сопоставления ресурсных затрат по всем проектам развития. Предприятия должны обосновывать в расчетах затраты ресурсов и раскрывать альтернативные возможности по их использованию, особенно в случае получения инвестиционных кредитов.

Требуют решения проблемы межбюджетных отношений, распределения дотаций и трансфертов по регионам страны. Для реализации этого направления необходима политика жесткого контроля за доходами и расходами региона и должна быть повышена эффективность управления имуществом региона.

Повышение эффективности регионального хозяйства возможно также через повышение производительности, загрузки и эффективности использования производственных мощностей, чего можно достичь за счет внедрения интенсивных технологий и, как следствие, сокращения расходов.

Долгосрочным перспективным направлением реализации данных мероприятий является достижение финансовой стабильности регионального бюджета, изменение его структуры, изыскание дополнительных источников финансирования.

Основными составляющими стратегии социально-экономического развития должны стать:

проведение целенаправленной структурной, научно-технической и инвестиционной политики;

решение социальных проблем при реформировании экономики;

стимулирование деловой активности реального сектора экономики.

Главным направлением экономической политики является создание среднего класса собственников.

Структурная перестройка отечественной промышленности возможна на базе организационно-экономической реорганизации научно-технического комплекса, становления эффективной системы исследований и разработок, активизации на этой базе науки и реализации ее достижений в жизнь.

Решение социальных проблем является важнейшим критерием эффективности проводимых в стране реформ.

В зависимости от временного горизонта могут ставиться те или иные целевые установки и намечаться мероприятия по решению социальных проблем:

В рамках долгосрочной перспективы глобальной целевойустановкой при проведении социальной политики являет-

ся приближение уровня жизни россиян к стандартам постиндустриального общества;

в рамках среднесрочного периода ставится задача достижения докризисного уровня жизни населения России;

в качестве оперативной цели можно поставить задачу обеспечения условий для физического выживания людей, предотвращения социального взрыва в обществе.

В области стимулирования деловой активности в реальном секторе экономики важнейшими мерам являются:

установление в законодательном порядке минимальных размеров гарантированной заработной платы, которая отражает цену неквалифицированного труда и должна быть ориентирована на прожиточный минимум в стране; приведениепараметров Единой тарифной сетки в соответствие с величиной прожиточного минимума;

гарантирование своевременности выплаты заработной платы работодателем;

законодательное определение способа и порядка индексациидоходов населения в целях сохранения реальной покупательной способности Денежной заработной платы в условияхинфляции;

сокращение имущественного расслоения населения, преодоление необоснованно высоких различий в уровнях доходовзажиточной части и бедных слоев населения.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://allbest.ru

Министерство образования и науки Российской Федерации

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Контрольная работа

Дисциплина «Прогнозирование и планирование в условиях рынка»

Планирование территориального развития

Выполнила

Студентка 5 курса день

Специальность ГМУ

Преподаватель доц. Грачев А.Б.

Брянск 2010

Введение

1. Факторы и тенденции территориального развития. Региональная экономическая дифференциация в РФ

2. Организация прогнозирования и стратегического планирования в регионах и муниципальных образованиях РФ

3. Программы социально-экономического развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления в РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность работы обусловлена тем, что переход к рыночной системе социально-экономического развития страны сопровождается повышением роли и значимости территориального регулирования. Это проявляется в предоставлении достаточно широких прав и возможностей самостоятельного развития регионам, в повышении ответственности территорий за решение собственных проблем и вопросов. Но дальнейшее продвижение реформ и окончательный переход на базовую рыночную модель в стране невозможны без активного вовлечения в этот процесс местных факторов и ресурсов, без развития территориального самоуправления и самофинансирования.

Более полный учет территориальных факторов хозяйствования чрезвычайно важен для нашей страны, обладающей громадной территорией, для которой характерны глубокие региональные и местные различия. Они проявляются в природно-климатических и национально-исторических особенностях, в достигнутом уровне социально- экономического развития, в профильности и специализации территории и т.п. Без научного обоснованного учета этих различий, без формирования научно-методических основ территориального самоуправления, без проведения активной региональной и местной социально-экономической политики существенные успехи на пути продвижения реформ и создания эффективной хозяйственной системы по проекту невозможны.

В данной контрольной работе необходимо раскрыть тему «Прогнозирование и планирование территориального развития РФ». Для этого подробно рассмотрим следующие вопросы Факторы и тенденции территориального развития, региональная экономическая дифференциация в РФ, организация прогнозирования и стратегического планирования в регионах и муниципальных образованиях РФ, программы социально-экономического развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления в РФ.

1. Факторы и тенденции территориального развития. Региональная экономическая дифференциация в РФ

Основными показателями измерения региональных различий на территории Российской Федерации являются следующие факторы:

· экономико-географическое положение;

· природно-климатические условия;

· природно-ресурсный потенциал;

· демографический потенциал;

· структура населения;

· структура и специализация хозяйства;

· финансовая обеспеченность;

· экологический потенциал;

· технологические ресурсы.

Во все времена существовали как благоприятные, так и неблагоприятные факторы регионального развития. Современная социально-экономическая ситуация в регионах складывается различно. Это зависит от уровня развития и размещения производства, транспортного обеспечения, уровня доходов населения и т.д. Так же существует и такая проблема как нерациональное использование ресурсов региона. Существует несколько типов регионов с точки зрения социально-экономического развития: бедные регионы, регионы малой и высокой обеспеченности, регионы относительного благополучия.

Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства России оказывает большое влияние на структуру и эффективность экономики, стратегию социально-экономической политики и т. д. Потому вопрос о дифференциации регионов имеет важное значение.

С началом рыночных реформ дифференциация регионов стала быстро усиливаться. Это было связано со следующими причинами:

1. Действие рыночной конкуренции.

2. Неодинаковая адаптация регионов к рынку.

3.Ослабление регулирующей роли государства (сокращение государственной финансовой поддержки).

4. Фактическое неравенство регионов Федерации в экономических отношениях с центром.

Одним из показателей растущей дифференциации является величина ВВП на душу населения. Это происходит на фоне снижения общего уровня производства в стране. Экономическое положение ухудшается в большинстве регионов, а отсталые регионы отстают еще больше.

Также дифференциация происходит по величине среднедушевого дохода. До начала рыночных реформ различие среднедушевых доходов населения сглаживались. С начала 90х г.г. усиливается отраслевая, профессиональная и другая дифференциация по денежным доходам (сфера услуг и сфера производства). Еще одним показателем является соотношение денежного дохода прожиточного минимума жизни, т.е. стоимости жизни. Здесь различия не очень велики и они несколько сглаживают региональную дифференциацию доходов на душу населения.

Быстрый переход от административно-плановой к рыночной экономике в любой из стран, выбравших этот путь, всегда приводил к социально-экономическим потрясениям различной продолжительности. В России данный переходный процесс усложняется и удлиняется из-за неоднородности ее экономического пространства, сильных различий регионов по возможностям адаптации к рыночным условиям. По этой причине особенно уязвимыми оказались три группы регионов.

К первой группе относятся регионы с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при переходе от плановых к рыночным ценам или внезапно потерявших покупательский спрос на свою продукцию (такими являются города, насыщенные предприятиями ВПК лишившимися госзаказов, промышленные районы с предприятия, производившими потребительские товары, которые стали неконкурентными на свободном рынке).

Вторую группу образует часть периферийных регионов. Их положение ухудшилось из-за опережающего роста транспортных тарифов по сравнению с ценами на производимую продукцию, вследствие чего многие транспортно-экономические связи с внутренними регионами страны стали неэффективными.

К третьей группе относятся регионы, ранее получавшие из федерального бюджета значительные средства на инвестирование и дотирование производства и лишившиеся этих источников финансового существования (например, многие северные регионы). Ряд регионов одновременно входят в две-три указанные группы. Общее их свойство -- объективно ограниченные возможности саморегулирования и саморазвития в рыночной среде.

Преимущества перехода к новым экономическим условиям сумели использовать главным образом регионы, сконцентрировавшие торгово-посредническую и финансовую деятельность (в первую очередь, Москва и Санкт-Петербург), а также регионы экспортной ориентации.

Многие региональные напряженности в экономике переходного периода являются проявлением противоречия между инерционностью размещения материальных элементов национального богатства (природных ресурсов, основных производственных и непроизводственных фондов) и возросшей динамичностью экономических условий производства, труда, жизнеобеспечения. По этой причине возникают диспропорции между спросом и предложением на региональных и межрегиональных рынках товаров, услуг, факторов производства; между размещением производителей и потребителей. Острота региональных проблем усиливается также несбалансированностью рыночных преобразований в разных сферах. Например, рыночному саморегулированию занятости в регионах препятствует отсутствие гармоничного рынка жилья (способствующего мобильности рабочей силы) и медленное развитие малого и среднего бизнеса, поглощающего высвобождающуюся рабочую силу из стагнирующих или реконструируемых крупных предприятий.

Вследствие наложения друг на друга исторически сложившихся диспропорций и факторов переходного периода большая часть территорий России в настоящее время -- это проблемные регионы. Основными типами проблемных регионов являются слаборазвитые, депрессионные, экологически опасные, приграничные.

К слаборазвитым (традиционно отсталым) относятся регионы, которые в силу ряда причин хронически отстают от среднероссийского уровня. В эту категорию входит более половины всех республик (северокавказские, Марий Эл, Алтай, Тыва), ряд областей европейской части. До 80% и более населения этих субъектов Федерации находится ниже официальной черты бедности.

Депрессивные регионы характеризуются наиболее глубоким спадом промышленного производства (чаще всего это регионы с высокой концентрацией ВПК и машиностроения, потерявшие государственный заказ и инвестиционный спрос). Здесь, как правило, наиболее высокая безработица. В их группу входят многие индустриально развитые области Северо-Западного, Центрального, Поволжского, Уральского, Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского районов.

К экологически опасным относятся регионы, испытывающие по различных катастроф (Мурманская область, Поволжье, Урал, Кузбасс), побережье поднимающегося Каспийского моря.

В отдельную группу, принимая во внимание геополитическую ситуацию, целесообразно выделить ряд приграничных регионов, так как здесь помимо попыток поднять экономику необходимо развернуть принципиально новую для них пограничную и таможенную инфраструктуру, что приведет к коренным изменениям даже уклада жизни.

2. Организация прогнозирования и стратегического планирования в регионах и муниципальных образованиях РФ

Актуальность внедрения системы прогнозирования и стратегического планирования в регионах и муниципальных образованиях России обусловлена следующими причинами:

стратегическое планирование - признанный в мировой практике элемент в системе городского управления и регулирования, оно позволяет создавать условия для перспективного развития, помогает принимать текущие решения с учетом стратегических целей;

в условиях коренных социально-экономических преобразований, предполагающих адаптацию города к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка, стратегическое планирование является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем трансформации занятости, технологий и городского пространства;

процесс стратегического планирования способствует укреплению взаимоотношений администрации с общественностью, улучшению имиджа города, создает единый вектор усилий всех активных сил города.

В процессе стратегического планирования обеспечивается соблюдение следующих принципов:

стратегический план - короткий документ, нацеленный на повышение конкурентоспособности города. Стратегический план содержит идеи, которые дают ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения города при принятии оперативных решений с учетом видения перспективы. Стратегический план не отменяет и не подменяет другие виды планов, он определяет развитие лишь в наиболее важных, приоритетных для города областях;

стратегический план разрабатывается и реализуется публично, на основе частно-общественного партнерства. Стратегический план - это свод согласованных заинтересованными участниками действий, это договоренность о конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для города, которые необходимо предпринять в интересах экономики и населения;

в стратегическом плане сочетаются долгосрочное видение и конкретность немедленных действий. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий, но среднесрочным по характеру включенных в него мер;

стратегическое планирование - непрерывный процесс: этапы разработки и реализации стратегического плана объединяются в непрерывном цикле посредством системы мониторинга и корректировки на основе механизма стратегического партнерства.

В разработке и реализации прогнозов и стратегических планов участвуют городские власти, наиболее крупные и влиятельные организации, предприятия, объединения, общественность и население.

Предприятия и организации, включающиеся в процесс разработки и реализации прогнозов и стратегических планов, получают возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на совместные действия с Администрацией города. Кроме того, разработка и реализация стратегического плана для предприятий становится также средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами, работающими в городе и регионе.

Городская администрация посредством стратегического плана получает механизм регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей в интересах общественно признанных целей и направлений.

Население, общественность получают возможность непосредственного участия в разработке стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, что позволяет им, как влиять на выбор приоритетов и направлений развития, так и реализовать свой творческий и гражданский потенциал.

Этапы разработки стратегического плана:

В соответствии с процедурой, в год разработки стратегического плана действует следующий примерный график работ:

январь-февраль - аналитический этап,

март-апрель - этап выбора целей и стратегических направлений развития;

апрель - общегородская конференция и заседание Совета по стратегическому планированию для утверждения результатов анализа, формулировок главной цели, основных стратегических направлений и целей, а также структуры и состава тематических комиссий по планированию,

май-июль - этап планирования,

июль - заседание Исполнительного Комитета для рассмотрения первой редакции стратегического плана и принятия решения о начале расширенного профессионального и общественного обсуждения плана в целом,

август-ноябрь - публикация первой редакции стратегического плана, сбор замечаний и дополнений, проведение секционных заседаний Общегородской конференции в форме открытых заседаний тематических комиссий для обсуждения поступивших поправок и утверждения фрагментов второй редакции текста стратегического плана,

декабрь - компоновка второй редакции стратегического плана, рассылка его для рассмотрения членам Совета; принятие стратегического плана на заседании Совета.

В процессе разработки стратегического плана выполняются следующие содержательные этапы:

анализ (диагностика состояния города, изучение внешних и внутренних факторов, определяющих развитие, SWOT-анализ),

целеполагание (определение и утверждение главной цели, основных стратегических направлений, целей),

планирование (формирование частных стратегий достижения целей по каждому направлению и отбор мер, распределение ответственности за реализацию плана).

Анализ становится основой для последующего выбора небольшого числа приоритетных направлений и проектов, поэтому он очень важен. Базой для стратегического анализа являются: традиционный статистический анализ, сравнительный анализ, опросы экспертов, социологические опросы. Эти методы используются на предварительной стадии для накопления и систематизации первичной информации.

Суть стратегического анализа - анализ конкурентоспособности города по отдельным факторам в сравнении с аналогами, соседями.

Необходимыми элементами анализа являются:

Анализ внешней среды, в которой проходит развитие города, (экономические и социальные тенденции регионального, российского и мирового уровня),

Анализ экономико-географического положения,

Анализ межбюджетных отношений и возможностей воздействия на их изменение,

Анализ ресурсов, в том числе организационных,

Анализ социального потенциала, психологической готовности к переменам,

Анализ интересов основных действующих лиц - отраслевых группировок, отдельных групп населения, кланов, элит; нужно понимать, кто конкретно способен поддержать стратегический план, чьи интересы могут быть затронуты и реализацией отдельных направлений и проектов плана.

Инструментом стратегического анализа является SWOT-анализ. Сущность этого метода отражается в его названии. Аббревиатура SWOT образована начальными буквами английских слов, означающих - сила, слабость, возможности, опасности.

SWOT-анализ может рассматриваться как средство представления, агрегации результатов детальных обследований и обоснований, итогом которых становятся четкие суждения относительно сравнительных преимуществ или недостатков города. Идеология SWOT-анализа позволяет при этом не упустить из виду конечную цель всех расчетов и обоснований - дать ответ на вопросы о перспективных направлениях развития, позволяющих активизировать естественные преимущества, элиминировать недостатки, использовать все открывающиеся возможности и избежать потенциальных опасностей.

В рамках анализа особое внимание необходимо уделить оценке хозяйственного климата, поскольку политика создания благоприятного хозяйственного климата является непременной частью экономической стратегии. Каждый город имеет свой набор факторов, благоприятствующих или препятствующих определенным отраслям производства. Полный набор этих факторов, определяющих привлекательность города как места для ведения бизнеса, достаточно велик и может различным образом детализироваться и группироваться (налоговое законодательство и его применение; правила регистрации, лицензирования; экологические ограничения на производство; развитость и качество общих услуг для бизнеса (банки, информация); доступность финансовых ресурсов, в том числе льгот и дотаций от властей; наличие программ поддержки бизнеса; криминализованность бизнеса, в том числе коррумпированность властей; открытость местного бизнес-сообщества, наличие клубов, ассоциаций предпринимателей, кодекса деловой этики; доступность местных властей, менталитет населения, его отношение к работе).

В рамках этапа анализа полезно использовать сценарный подход.

Возможны сценарии двух типов:

· Сценарии развития внешних условий. Строятся на основе гипотез о полярном развитии ряда внешних факторов, находящихся вне контроля города. Например, падение цен на уголь, прокладка нефтепровода или федеральной дороги, изменение отношений с пограничной страной и т.п.

Такие сценарии позволяют:

а) более продуктивно формировать представление о поле возможностей и угроз для развития города;

б) проверять в дальнейшем выдвигаемые проекты и приоритеты на устойчивость, и рискованность при различных вариантах развития внешних условий.

· Сценарии развития города при преобладании тои или иной функции или отрасли. Такие сценарии позволяют лучше понять социально-экономические последствия реализации проектов, нацеленных на развитие определенных видов деятельности.

Для каждого сценарии должны быть указаны: преимущества, недостатки, риски.

Конечный результат этапа анализа:

· формулировка гипотез, относительно возможных направлений развития города, позволяющих максимально использовать сильные стороны, определение желаемого будущего города;

· выявление наиболее острых проблем, сдерживающих развитие;

· выдвижение нескольких формулировок стратегической цели развития на ближайший период.

Выбор цели стратегического плана города должен основываться на результатах анализа. Таким образом, и появляется Главная цель или перспектива.

Главная цель (перспектива) должна включать следующие четыре элемента:

1. Временное измерение;

2. Оригинальное «продаваемое» предложение (продвижение брэнда, сделанного в городе);

3. «Движущие силы»;

4. Флагманские проекты.

Под перспективой подразумевается ясная генеральная цель или картина желаемого будущего, которая понимается, поддерживается и реализуется всем городским сообществом.

Выбор приоритетов развития проходит на основе результатов анализа с учетом максимального влияния на достижение сформулированной главной цели при минимальных затратах. Как правило, стратегические направления должны способствовать реализации конкурентных преимуществ города. Рекомендуемое количество направлений - 3-6, целей - 10-15, проектов - 20-40. Обычно формируются следующие направления:

Улучшение общих условий для бизнеса,

Развитие определенных групп отраслей и производств,

Развитие инфраструктуры,

Реформирование городских общественных служб (муниципальные службы социальная сфера).

Чем более специфичны применительно к данному городу стратегические направления, тем лучше. Стратегический план должен быть максимально привязан к месту и времени. Короткий и конкретный стратегический план, включающий небольшое количество направлений и проектов, реально дающих сильный импульс развитию города лучше длинного и аморфного плана.

При разработке стратегического плана целесообразно двигаться от направлений к проектам, но если не удается быстро определиться с выявлением и утверждением направлений, можно сосредоточиться на инициировании и отборе проектов, которые затем группируются по направлениям.

Оценка и последующий отбор инвестиционных проектов для финансирования за счет средств бюджета города и заемных средств производятся на основе трех групп показателей, отражающих:

социальную эффективность расходования средств;

бюджетную эффективность расходования средств;

эффективность использования городских ресурсов и привлечения частных инвестиций в процессе реализации проекта.

Одним из инструментов обсуждения и отбора окончательных решений может быть общегородская конференция, в ходе которой участникам предоставляется возможность обсудить, проголосовать, заполнить оценочные листы. Организация такой конференции позволяет участникам, разбитым на малые группы, детально ознакомиться с выдвигаемыми проектами и ранжировать их, что дает объективные основания для формирования экспертами итоговых текстов.

Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и постоянное поддержание актуальности стратегического плана.

В ходе мониторинга стратегического плана решаются следующие задачи:

стимулировать реализацию плана в целом и отдельных программ и проектов,

оценить степень достижения главной цели и целей Стратегического плана, дать информацию для принятия решений о распределении ресурсов на достижение целей или о корректировке целей,

оценить степень реализации мер, дать информацию для уточнения и корректировки мер,

поддержать в рабочем состоянии структуры стратегического планирования.

Мониторинг Стратегического плана включает в себя три составные части:

Мониторинг внешней среды развития города. Базируется на исследовательской работе по изучению ситуации в отраслях и регионах, имеющих стратегическое значение для города.

Мониторинг общих результатов реализации Стратегического плана, степени продвижения по выбранным стратегическим направлениям к главной цели. Базируется на анализе статистики и ограниченного числа отобранных интегральных показателей. Распадается на три подблока - мониторинг достижения главной цели, мониторинг продвижения по стратегическим направлениям, мониторинг достижения целей. Мониторинг осуществляется группой аналитиков. Итоги мониторинга подводятся два раза в год в аналитических отчетах фиксированной структуры, с выводами о степени достижения целей и необходимости корректировки Стратегического плана.

Мониторинг процесса реализации проектов (мониторинг усилий и частных результатов).

Ответственными исполнителями по основным мероприятиям комплексной программы социально-экономического развитиягорода Брянска на 2008-2022 годы являются органы управления администрации города Брянска, учреждения и организации городского округа.

Координатором реализации мероприятий программы выступает комитет экономики администрации города Брянска. К функциям координатора относятся:

Мониторинг реализации программы;

Подготовка отчетов о реализации программы;

Формирование годового плана социально-экономического развития на очередной финансовый год на основании бюджетных заявок, предоставленных органами управления администрации города Брянска, ответственными за реализацию основных направлений программы;

Координация работы по подготовке изменений и дополнений в Программу.

Реализация долгосрочного и среднесрочного планов социально-экономического развития города Брянска предполагает выполнение мероприятий, направленных на достижение поставленных в них целей и задач, посредством выполнения годового плана.

Годовой план социально-экономического развития города Брянска формируется координатором на основе бюджетных заявок, предоставляемых по каждому направлению социально-экономического развития городского округа исполнителями Программы, ответственными за реализацию ее основных направлений. Сроки предоставления и форма бюджетных заявок утверждается администрацией городского округа. Годовой план социально-экономического развития города Брянска рассматривается на заседании Коллегии администрации города Брянска и утверждается Думой города Брянска одновременно с бюджетом города Брянска на очередной финансовый год.

Финансирование мероприятий среднесрочного плана из бюджета города Брянска осуществляется через его ответственных исполнителей, являющихся бюджетополучателями.

Мероприятия и индикаторы Программы могут ежегодно корректироваться с учетом результатов достижения поставленных целей и задач и выделяемых на ее реализацию средств. В течение периода реализации Программы в нее могут быть внесены изменения, дополнения, принято решение о досрочном прекращении выполнения. Ответственные исполнители программных мероприятий предоставляют документы, необходимые для вынесения на рассмотрение Думы в установленном порядке, координатору Программы на согласование.

Общий контроль за исполнением Программы осуществляет Дума города Брянска, Контрольно-счетная палата города Брянска в порядке, установленном нормативно-правовыми актами города Брянска. Текущий контроль за исполнением Программы осуществляется ее координатором.

Финансовый контроль за целевым использованием средств в ходе реализации Программы осуществляется комитетом по финансам администрации города Брянска.

Отчет об исполнении Программы разрабатывается и предоставляется в Думу города Брянска в порядке, установленном Положением «О комплексной программе социально-экономического развития города Брянска.

Решение задач повышения благосостояния населения и снижения уровня бедности на основании устойчивого экономического роста необходимо осуществлять с использованием преимуществ федеративного устройства государства, его децентрализованной структуры, а также с учетом ограничений, накладываемых на экономическую политику особенностями территориального устройства России.

При разработке системы мер в рамках региональной политики необходимо учитывать, что децентрализованная система принятия решений в государстве, наличие нескольких уровней власти и управления, ответственных перед собственными избирателями за проводимую политику в рамках законодательно определенных сфер компетенции, является преимуществом, эффективное использование которого позволит создать стимулы для обеспечения благосостояния населения на всей территории страны.

Процесс разграничения полномочий между уровнями государственной власти, реформа местного самоуправления должны привести к укреплению этого преимущества путем четкого определения по возможности непересекающихся сфер ответственности каждого уровня власти, увеличения самостоятельности региональных и местных властей при принятии решений, а также установления стабильных и формализованных правил взаимоотношений между уровнями власти и управления.

В среднесрочной перспективе необходимо сосредоточиться на следующих основных направлениях федеральной политики в области создания стимулов для решения общенациональных задач на региональном и местном уровнях:

1. Развитие человеческого капитала, предполагающее мониторинг и изучение основных тенденций миграционных процессов внутри страны, содействие свободному перемещению рабочей силы и эффективному размещению трудовых ресурсов как ответу на вызовы новых экономических условий, создание системы образовательных проектов, направленных как на подготовку кадрового потенциала, ответственного за эффективное проведение реформ на региональном и местном уровне, так и на кадровое обеспечение экономического роста (инвестиционных проектов).

2. Обеспечение единства экономического пространства страны при сохранении самостоятельности региональных и местных властей в принятии решений в рамках своей компетенции - устранение барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов, открытие региональных рынков, устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развитию малого бизнеса на региональном и местном уровне.

3. Содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне - создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях.

Достижение целей, поставленных в рамках региональной политики в среднесрочной перспективе, обеспечивается решением следующих задач:

1. Эффективное выполнение законодательных решений по разграничению полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления.

2. Создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей, выявления и распространения лучшей практики 3. Содействие социально-экономическому развитию регионов и муниципальных образований

4. Содействие развитию независимых выборных органов местного самоуправления как уровня власти, ближайшего к населению и напрямую ответственного перед избирателями за предоставление ключевых общественных благ.

5. Содействие межрегиональной координации решений в области экономической политики.

6. Проведение политики по выявлению и развитию экономических кластеров на территориальном уровне.

Обеспечение устойчивого экономического роста на базе повышения конкурентоспособности экономики страны в общенациональном масштабе связано с набором ограничений территориального и геополитического характера, которые потребуют принятия особых мер федерального регулирования с учетом особенностей отдельных территорий.

Цели повышения благосостояния населения, снижения уровня бедности, обеспечения устойчивого экономического роста на базе роста конкурентоспособности российской экономики необходимо достигать с активным использованием преимуществ экономической и финансовой децентрализации. Именно на региональном и местном уровнях управления зачастую сосредоточены ключевые рычаги воздействия на эффективность мер, предполагаемых к реализации в рамках среднесрочной программы. При этом стремление к решению общенациональных задач на всей территории страны не должно подменяться централизацией всех властных и финансовых полномочий на федеральном уровне. Разумный баланс прав и обязанностей, полномочий и ответственности уровней власти и управления является важнейшим условием успешного проведения реформ в государстве с высокой степенью межтерриториальных различий и большой территорией, каким является Российская Федерация.

Одним из условий повышения уровня конкурентоспособности российской экономики является развитие человеческого капитала. Решение этой задачи в среднесрочной перспективе необходимо осуществлять с учетом ее территориальных аспектов.

Устойчивый экономический рост, повышение конкурентоспособности экономики России, развитие человеческого капитала возможны лишь при обеспечении единства экономического пространства страны. Антиконституционные барьеры на пути межтерриториального перемещения трудовых ресурсов, капитала, товаров и услуг по-прежнему существуют.

Создаваемые препятствия осуществлению предпринимательской и инвестиционной деятельности в различных регионах и муниципальных образованиях приводят к снижению темпов экономического роста, падению благосостояния широких групп населения.

Политикой федеральных властей в среднесрочной перспективе будет не столько выравнивание социально-экономического развития и благосостояния регионов, сколько обеспечение единства экономического пространства и создание условий для добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение ресурсов.

Успешное осуществление программы социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе по ряду направлений невозможно без принятия мер по интенсивному проведению реформ на субфедеральном уровне. В частности, речь идет о проведении бюджетной и административной реформы - внедрении инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования. Помимо этого, региональные и местные власти играют ключевую роль в области построения новой системы предоставления жилищно-коммунальных услуг, обеспечении населения объектами транспортной и социальной инфраструктуры, образовании, здравоохранении.

В среднесрочной перспективе целью федеральной политики будет являться активное содействие эффективной реализации важнейших реформ на уровне органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Проведение такой политики не будет сводиться к централизации полномочий на федеральном уровне и применению инструментов принуждения нижестоящих органов власти к принятию тех или иных решений. Напротив, приоритетом Правительства Российской Федерации в среднесрочной перспективе является создание системы стимулов для субфедеральных властей к осуществлению приоритетных социально-экономических реформ.

Среди основных механизмов, направленных на создание подобной системы стимулов, необходимо выделить следующие:

Реализация существующих механизмов финансового поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ;

Софинансирование усилий региональных и местных властей в области проведения социально-экономических реформ из федерального бюджета;

Выявление и распространение лучшей региональной и муниципальной практики в области проведения социально-экономических реформ;

Принятие в рамках собственной компетенции федеральными властями иных мер, направленных на создание стимулов для органов власти регионального и местного уровня по проведению приоритетных социально-экономических реформ.

Одной из целей политики социально-экономического развития страны будет являться установление долгосрочных приоритетов территориального развития. Решение этой задачи должно быть направлено на более полный учет территориальных аспектов и проблем социально-экономического развития для принятия Правительством Российской Федерации решений в области экономической политики.

Ближайшие несколько лет будут характеризоваться проведением масштабной реформы в области разграничения полномочий между уровнями государственной власти, реформы федеративных отношений, местного самоуправления, региональных и муниципальных финансов, межбюджетных отношений. Законодательное оформление этой реформы в общих чертах завершено, в ближайшее время предстоит принятие необходимых подзаконных актов, а также обеспечить практическое осуществление положений реформы. В итоге, должен произойти отказ от избыточного вмешательства федеральных властей в решение вопросов регионального и местного значения, снижение степени федерального регулирования на территориальном уровне, построена новая система органов муниципальной власти. Масштабность преобразований в этой области и их важность для реализации мер, предусмотренных к реализации в среднесрочной перспективе, обусловливает особое внимание Правительства Российской Федерации к этой проблеме в ближайшее время.

4. Задача

Определить прогноз спроса на товар «А» на региональном рынке при коэффициенте эластичности спроса от цены 2,12. Число покупателей в регионе может составить 600 тыс. человек. Сложившийся уровень продажи товара составляет 5,5 кг на человека за период. Намечается снижение цены товара на 6%.

1. Определим рост спроса на товар «А» при снижение его цены на 6 %:

Q = 2,12 * 6% = 12,72%.

2. Определим уровень продаж товара «А» одним покупателем после уменьшения цены:

5,5 * 1,1272 = 6,1996 (кг).

3. Определим общий объем продаж на товар «А»:

6,1996 * 600000 = 3719760 (кг).

После снижения цены на товар «А» спрос на данный товар возрастет.

5. Тесты

1. Распределите ниже приведенные факторы экономического роста по двум группам:

	Экстенсивные	Интенсивные

1.Рост численности занятых работников
2.Ввод новых мощностей по производству того же вида продукции
3.Повышение фондоотдачи
4.Повышение производительности труда

2. Развитие агропромышленного комплекса в настоящее время сдерживается следующими причинами (назовите два основных из перечисленных):

1. Нерешенность проблемы собственности на землю

2. Незащищенность внутреннего рынка от иностранных поставщиков продовольствия

3. Слабость материально-технической базы производства

4. Неэффективность государственного регулирования АПК

Ответ: 3, 4.

3. Документом программно-целевого планирования является:

1. Плановое задание

2. Прогноз

3. Целевая комплексная программа

4. Включение в региональные программы и проекты отдельных мероприятий федеральных программ:

1. Допускается

2. Не допускается

5. Государственный заказ:

1. Способен вызвать мультипликативный спрос

2. Служит формой поддержки отечественных товаропроизводителей

3. Ограничивает экономическую свободу поставщика

Заключение

Российская Федерация - государство с существенными межтерриториальными различиями в уровне экономического развития, обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, инвестиционных возможностях общественного и частного сектора. В этой связи основой федеральной политики в области социально-экономического развития территорий должно стать выравнивание условий для обеспечения экономического роста на всей территории страны с одновременным сокращением межтерриториальных различий в уровне благосостояния населения.

Усилия федеральных властей по созданию условий для максимально полного использования возможностей роста благосостояния населения и экономического роста на базе роста конкурентоспособности в регионах должны основываться на реализации механизмов партнерства между уровнями государственной власти и сконцентрированы на следующих направлениях:

Содействие процессу разработки на уровне субъектов Федерации программ социально-экономического развития (разработка нового типового макета программ, методических рекомендаций по их составлению), способствующих в том числе решению задач федеральной программы социально-экономического развития;

Содействие внедрению в регионах системы программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, встраивание регионов в систему достижения целей исполнительной власти (Правительства);

Разработка с участием федеральных властей модельных законов и нормативных актов для регионов и муниципальных образований, направленных на создание в регионах и муниципалитетах благоприятного предпринимательского климата;

Изучение и распространение лучшей региональной практики по стимулированию экономического роста на региональном и муниципальном уровнях;

Разработка и введение дополнительных мер поддержки инвестиций в отдельных регионах путем создания технико-внедренческих зон с федеральным участием.

России предстоит усовершенствовать систему мер федеральной политики в отношении отдельных регионов и территорий - Северного Кавказа, Калининградской области, Дальнего Востока. В ближайшее время федеральные целевые программы регионального развития будут сосредоточены исключительного на поддержке перечисленных территорий с одновременным коренным пересмотром механизмов федеральной поддержки развития территорий даже при наличии особых условий геополитического характера. Помимо оказания федеральной поддержки на указанных территориях необходимо применение особых мер в области миграционной политики, международных и внешнеэкономических отношений и т.д.

Список использованной литературы

управление прогнозирование стратегический планирование

1. Виханский О.С. Стратегическое управление. - М.: Гардерика, 2009.

2. Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб. пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: «Дашков и К», 2004.

3. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.

4. Прогнозирование и планирование экономики / Под ред. В.И. Борисевича. - Мн.: Экоперспектива, 2011.

5. Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России. - С-П, 2010.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Принципы стратегического планирования. Характеристика элементов стратегических планов. Практические вопросы осуществления стратегического планирования в муниципальных образованиях. Сравнительный анализ планов развития городов Екатеринбурга и Тюмени.

курсовая работа , добавлен 26.06.2011

История возникновения концепции стратегического планирования, фундаментальная цель. Этапы управления организационными системами в XX в. Фундаментальные стратегии по Портеру. Цикл стратегического планирования. Факторы внешней среды, пути прогнозирования.

шпаргалка , добавлен 21.12.2010

Планирование как научно предусмотренное развитие результатов общественного производства. Виды планирования экономического и социального развития страны. Функциональная задача территориального управления. Принципы управления региональным развитием.

контрольная работа , добавлен 25.07.2009

Принципы и задачи стратегического планирования в муниципальных образованиях. Анализ социально-экономического развития МО "Город Майкоп", слабые и сильные стороны внешней и внутренней среды. Ведение целенаправленной миграционной политики образования.

курсовая работа , добавлен 18.01.2015

Принципы формирования стратегии развития предприятия и осуществления стратегического управления. Понятие и назначение стратегии предприятия. Этапы стратегического планирования. Виды стратегического планирования и общий вид структуры стратегического плана.

курсовая работа , добавлен 29.06.2010

Сущность и теоретические основы стратегического планирования на предприятии, его принципы и основные этапы реализации. Разработка предложений по совершенствованию системы стратегического планирования на муниципальном уровне на примере города Чита.

курсовая работа , добавлен 17.10.2009

Основы стратегического планирования деятельности организации. Виды и структура стратегического планирования. Стратегическое планирование в холдингах: практика РАО "ЕЭС России". Сценарный анализ как основа стратегического планирования в организации.

курсовая работа , добавлен 16.05.2011

Понятие "стратегия" и сущность стратегического планирования. Содержание стратегического плана развития города. Стратегический план - механизм ответственной власти. Система стратегического планирования в муниципальном образовании.

дипломная работа , добавлен 12.06.2006

Планирование – разработка и установление руководством предприятия системы количественных и качественных показателей развития. Взаимосвязь планирования и управления. Цели разработки стратегии. Нормативный метод бюджетирования. Оперативное планирование.

курсовая работа , добавлен 26.03.2013

Концепции стратегического менеджмента, эволюция его теорий, характерные особенности и принципы. Этапы стратегического управления. Понятие стратегического планирования, его функции и структура. Преимущества и недостатки стратегического планирования.