Негосударственным организациям могут разрешить оказывать госуслуги в социальной сфере. Отзыв общественных экспертов о законопроектах Проект закона о социальном заказе

Цель законопроектов – повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Предусматривается возможность участия потребителя услуг в выборе исполнителя услуги. Тем самым при оказании услуг в социальной сфере будет реализовываться принцип «деньги следуют за потребителем». При этом использование конкурентных способов отбора исполнителей услуг законопроектом не вменяется в обязанность. Законопроектом создаётся правовое поле, в рамках которого может проводиться такой отбор. Законопроект направлен на создание равных условий для государственных и негосударственных организаций, участвующих в оказании госуслуг в социальной сфере, что будет способствовать устранению сложившегося неравенства в сфере финансирования такой деятельности. Реализация законопроектов позволит впервые сформировать и сделать публичными данные об общем объёме социальных госуслуг, оказание которых государство гарантирует в соответствующем финансовом году. Это нужно как гражданам – потребителям таких услуг, так и негосударственному сектору в социальной сфере.

Проекты федеральных законов «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее – законопроект 1) и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере”» (далее – законопроект 2) внесены Минфином России.

Цель законопроектов – повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Для достижения этой цели необходимо дать возможность негосударственным организациям оказывать государственные и муниципальные услуги в социальной сфере. Это позволит, с одной стороны, обеспечить доступность госуслуг там, где государственные (муниципальные) учреждения отсутствуют, а с другой стороны, создать мотивацию для государственных (муниципальных) учреждений к повышению качества оказываемых ими услуг, росту производительности труда, общему улучшению организации и повышению эффективности деятельности.

В настоящее время рыночно ориентированные, конкурентные способы оказания за счёт бюджетных средств государственных услуг негосударственными организациями применяются во многих странах. Есть такой опыт и в России – в системе обязательного медицинского страхования, в высшем образовании на федеральном уровне, в высшем образовании и социальном обслуживании граждан в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований. При этом активно развивается негосударственный некоммерческий сектор. Имеется большой потенциал для вовлечения этого сектора в сферу оказания госуслуг в социальной сфере. Негосударственные некоммерческие организации способны аккумулировать и ресурсы гражданского общества, и предоставленные из бюджета финансовые средства, обеспечивая доступность и качество оказания государственных услуг.

Вместе с тем существующие в настоящий момент инструменты привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг имеют существенные недостатки и не обеспечивают единства правоприменительной практики на всей территории России.

В рамках действующего правового регулирования государственные задания государственным учреждениям распределяются в основном административным методом «от достигнутого», без должного учёта объёма и качества услуг. Органы исполнительной власти и сами государственные учреждения ориентированы на сохранение сложившейся бюджетной сети, не заинтересованы в повышении производительности труда и качества услуг, «борьбе за потребителя».

Поэтому существующие правовые механизмы в этой сфере необходимо существенно дополнить и улучшить.

Законопроектом 1 предусматривается возможность участия потребителя услуг в выборе исполнителя услуги. Тем самым будет обеспечено оказание государственных услуг в социальной сфере на основе принципа «деньги следуют за потребителем».

Законопроект направлен на создание равных условий для государственных и негосударственных организаций, участвующих в оказании госуслуг в социальной сфере, устраняя сложившееся неравенство в сфере финансирования такой деятельности.

Законопроект учитывает сложившиеся практики привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг в социальной сфере, предусматривает применение инструментов, позволяющих с учётом местных условий использовать рыночно ориентированные, конкурентные способы определения исполнителя госуслуги в социальной сфере.

Законопроект является рамочным. Законопроект не вменяет в обязанность публично-правовому образованию использовать конкурентные способы отбора исполнителей услуг, а лишь создаёт правовое поле, в рамках которого будет проводиться такой отбор, если публично-правовое образование примет соответствующее решение. Если публично-правовое образование оценивает сложившуюся систему оказания госуслуг как достаточную и эффективную, то оно может оставаться в рамках существующих инструментов организации и финансирования госуслуг, то есть, например, использовать исключительно государственное или муниципальное задание и подведомственную сеть учреждений.

Проведение конкурсов только для негосударственных организаций, как это делается в настоящий момент, ограничивает их участие в оказании государственных услуг. Одновременно это снижает стимул для государственных учреждений бороться за потребителей и повышать качество оказываемых услуг.

Для исполнения государственного социального заказа наряду с применяемым механизмом госзадания подведомственным учреждениям законопроектом предусмотрена возможность конкурса, в том числе с участием негосударственных организаций. Законопроектом также предусмотрена возможность использования сертификата, дающего гражданам право самостоятельно выбрать организацию, которая будет оказывать им ту или иную услугу за бюджетные средства.

Проведение совместных конкурсов между негосударственными организациями и государственными учреждениями, большинство из которых объективно заинтересованы в прозрачном распределении бюджетных средств, будет способствовать повышению качества и доступности госуслуг в социальной сфере.

Сертификаты на оказание госуслуг в сфере дополнительного образования детей позволят негосударственным организациям, работающим в этой сфере (кружки, секции и т.п.), отказаться от взимания с родителей платы за подготовку ребёнка, расширят выбор и заинтересованность родителей при поиске организаций для дополнительного развития ребёнка.

Законопроектом предусмотрена возможность заключения соглашений по результатам конкурса на срок, соответствующий сроку оказания государственной услуги. Это позволит собственникам реализовывать вложения в объекты социальной инфраструктуры и вести деятельность с использованием этих объектов.

Реализация законопроекта позволит впервые сформировать и сделать публичными данные об общем объёме социальных госуслуг, оказание которых государство гарантирует в соответствующем финансовом году. Это нужно как гражданам – потребителям таких услуг, так и негосударственному сектору в социальной сфере – в части прогнозируемости и долгосрочности его взаимоотношений с государством.

Законопроектом 2 предлагается внести изменения в ряд федеральных законов, регламентирующих оказание государственных и муниципальных услуг в социальной сфере. Эти изменения необходимы в контексте реализации норм законопроекта 1 и определяют случаи, в которых оказание госуслуг возможно только путём установления государственного задания и при которых другие способы отбора исполнителей услуг исключаются.

Так, соответствующие уточнения предлагается внести в Федеральный закон от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Также в «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №273-ФЗ) предлагается предусмотреть, что отбор организаций, занимающихся образовательной деятельностью по реализации образовательных программ среднего профессионального и высшего образования, в целях исполнения государственного социального заказа будет проводиться в порядке, установленном статьёй 100 Федерального закона №273-ФЗ, регламентирующей порядок распределения контрольных цифр приёма. Таким образом, в рамках государственного социального заказа на услуги в сфере образования, в том числе в сфере культуры и искусства, будет формироваться исключительно госзадание в соответствии с контрольными цифрами приёма. При этом предусматривается право органов государственной и муниципальной власти принять решение о распределении контрольных цифр в области искусств только между государственными и муниципальными учреждениями.

Вносимыми в Федеральный закон от 4 декабря 2007 года №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» изменениями предусмотрено, что спортивная подготовка в России может осуществляться на основании государственного (муниципального) социального заказа. При этом исполнение государственного социального заказа по спортивной подготовке, утверждаемого Министерством спорта России, осуществляется путём установления исключительно государственного задания.

Ввиду общественной значимости и высокой доли образовательных услуг в общем объёме госуслуг в социальной сфере предусмотрено отложенное действие нормы в части оказания госуслуг по реализации образовательных программ общего образования путём предоставления сертификата на получение таких услуг. Предполагается, что эта норма будет действовать с 1 января 2022 года.

Законопроекты будут рассмотрены на заседании Правительства.

Основная задача двух законопроектов, внесенных в Госдуму Правительством РФ, – это повышение качества и доступности оказания государственных и муниципальных услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Для обеспечения этой цели планируется открыть для негосударственных организаций доступ к оказанию государственных и муниципальных услуг в социальной сфере. Ожидается, что это позволит не только обеспечить доступность услуг для населения, но и повысить качество работы государственных и муниципальных учреждений. Как отметил инициатор, существующие в настоящий момент инструменты привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг имеют существенные недостатки и не обеспечивают единства правоприменительной практики. А законопроект создаст для всех равные условия, вне зависимости от вида организации.

Для исполнения государственного или муниципального социального заказа будут проводиться конкурсы, в том числе с участием негосударственных организаций, а также выдаваться сертификаты, дающие право гражданам самостоятельно выбрать организации, оказывающие им ту или иную услугу за счет бюджетных средств. Поясняется, что граждане получат возможность участия в выборе исполнителя услуги, таким образом будет обеспечен принцип "деньги следуют за потребителем".

При принятии решения об изменении действующего законодательства учитывался и мировой опыт. "В мире давно и широко применяются рыночно ориентированные, конкурентные способы оказания за счет бюджетных средств государственных услуг как государственными, так и негосударственными организациями", – сообщается в пояснительной записке к законопроекту. Отмечается также, что для социального предпринимательства предусмотрена прогнозируемость и долгосрочность взаимоотношений с государством.

Из чего складываются фактические цены на платные услуги, которые оказывают государственные и муниципальные учреждения? Узнайте из материала "Платные услуги государственных и муниципальных учреждений" в "Энциклопедии решений. Госсектор: учет, отчетность, финконтроль" интернет-версии системы ГАРАНТ. Получите на 3 дня бесплатно!

Планируется принять масштабный законопроект "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" , а также документ , который внесет изменения в действующее законодательство в связи с принятием первого. Если их примут, то соответствующие законы вступят в силу с 1 января 2019 года за исключением отдельных положений.

______________________________

С текстом законопроекта № 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере
С текстом законопроекта № 519539-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере " и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.

«Нулевое чтение» законопроекта о госзаказе на оказание госуслуг в социальной сфере состоялось 25 сентября. ОП РФ подготовит заключение на рамочный законопроект.

Зафиксировать лучшие практики и обеспечить условия

Качество государственных услуг в социальной сфере напрямую зависит от наличия конкуренции между различными поставщиками, говорит член Общественной палаты РФ (ОП РФ) Елена Тополева . Ситуация, при которой единственными поставщиками услуг выступают бюджетные учреждения, не способствует росту конкуренции, повышению эффективности этих услуг и росту удовлетворенности граждан, подчеркнула она. В последнее время в этой сфере был достигнут определенный прогресс, на рынок вышло больше негосударственных игроков и положительная динамика есть, в частности, в сфере социального обслуживания, говорит Тополева. При этом до сих пор остаются барьеры, которые мешают этому процессу идти быстрее. Одна из главных проблем заключается в том, что ситуация очень отличается в разных регионах: в отдельных регионах новые механизмы привлечения негосударственных организаций на рынок социальных услуг внедряются активно, но другие субъекты эти механизмы пока не используют.

В 2016 году в ОП РФ уже проходили общественные слушания по этому законопроекту, но с тех пор он был переработан, пилотировался в некоторых регионах и доказал свою работоспособность, говорит Тополева. Основная задача законопроекта, по словам члена ОП РФ, — зафиксировать передовые практики и обеспечить условия для того, чтобы они воспринимались, как признанные на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Это рамочный законопроект, который облегчит доступ негосударственных организаций на рынок услуг, подчеркнула Тополева, он создает новые возможности и легитимизирует инструменты, которые появились в отдельных регионах.

Стабильный доступ к бюджетным средствам

Международный опыт показывает, что негосударственные организации должны иметь гарантированный, стабильный доступ к бюджетным средствам, говорит заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров . Он подчеркнул, что главная новация обсуждаемого законопроекта – это введение самого понятия «государственный муниципальный заказ». Как только закон вступит в силу, каждый орган отвечающий за государственные услуги должен будет ежегодно публично утверждать объем социального заказа и размещать его на соответствующих ресурсах, говорит Лавров.

Для того чтобы негосударственные организации были заинтересованы в участии в этом процессе, предлагается обеспечить равную стоимость оказания государственной услуги, независимо от того, кто ее оказывает — бюджетное учреждение или негосударственная организация.

Кроме того, предполагается внести изменения в законодательство и обеспечить возможность заключения соглашения об оказании услуг на период, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств, а также вывести услуги по социальному заказу из-под налогообложения НДС. По словам заместителя министра, предполагается, что обсуждаемый закон вступит в силу с января 2020 года.

У граждан должен быть выбор

В соответствии с Конституцией РФ, Россия – это социальное государство, заявила член ОП РФ Лидия Михеева , но это не означает, что государство обеспечит каждого гражданина необходимыми услугами напрямую. Государство всего лишь выступает в качестве организатора поставки этих благ, пояснила она. По мнению Михеевой, такой подход, когда у граждан появляется выбор из нескольких инициатив, с которыми они могут взаимодействовать, – единственно правильный. Важно обеспечить гражданам возможность выбора, подчеркнула она. Михеева считает, что в сегодняшних экономических реалиях данный законопроект создаст организационные основы для возможности такого выбора и вовлечения в сферу оказания социальных услуг активной части населения.

Тиражировать успешные практики

Ранее Минэкономразвития доклад с информацией о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций и данными о реализации комплекса мер по доступу СО НКО на рынок социальных услуг в 2017 году. Тестирование законопроекта в пилотных регионах показало рост объема услуг, оказываемых некоммерческими организациями за счет бюджетных средств, рассказал директор Департамента стратегического развития и инноваций Министерства экономического развития РФ Артем Шадрин . В частности, в сфере оказания услуг социального обслуживания за 2017 год, объем услуг некоммерческих организаций вырос в два раза.

«Мы видим реализуемый потенциал некоммерческих организаций, и мы рассчитываем, что те механизмы, которые оказались востребованными в пилотных регионах, будут тиражироваться во всех субъектах федерации. Мне кажется очень важным, что одновременно с этим будут развиваться механизмы поддержки некоммерческих организаций. Когда они увидят, что у них есть реальная возможность получения адекватного возмещения своих затрат на оказание услуг в социальной сфере, то процесс их профессионализации пойдет еще более высокими темпами», — подчеркнул Шадрин.

Что не учитывает законопроект

Эксперты отмечают, что сегодняшняя редакция законопроекта содержит в себе ряд административных барьеров для доступа негосударственных поставщиков на рынок социальных услуг. В частности, все поставщики обязаны открывать счета в казначействе.

Кроме того, необходимо избежать ситуации, при которой основным критерием выбора поставщиков станут самые низкие цены на услуги. Эксперты считают, что необходимо задать «вес» разных критериев, чтобы дешевизна услуги не была определяющей в выборе.

Эксперты также подчеркивают, что доступ на рынок социальных услуг может быть существенно затруднен для организаций, оказывающих уникальные услуги, которые не входят в установленные перечни ни в одном ведомстве.

Еще одной проблемой, связанной с правоприменением нового законодательства, может стать то, что закон обеспечит поддержку лишь передовым регионам, не стимулируя развитие отстающих субъектов.

По итогам «нулевого» чтения ОП РФ подготовит заключение на законопроект «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» и на планируемые в связи с принятием данного закона поправки к действующему законодательству.

Сергей ХАБАЕВ, руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ

Павел КРАДИНОВ, старший научный сотрудник Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ

Правительство Российской Федерации внесло в Государственную думу проект Федерального закона № 519530-7 «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Законопроект создает правовую базу для развития конкуренции и повышения качества государственных и муниципальных услуг за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных норм законопроекта, отметим, что этот документ носит рамочный характер и предполагает принятие большого перечня подзаконных актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В частности, это:

• порядок формирования государственных (муниципальных) социальных заказов на оказание госуслуг в социальной сфере;
• порядок проведения конкурса в целях заключения соглашения об оказании госуслуг в социальной сфере;
• форма отчета об исполнении социальных заказов;
• порядок объединения нескольких госуслуг в социальной сфере при проведении конкурса на заключение соглашения об оказании госуслуг в социальной сфере;
• порядок формирования электронного сертификата на получение госуслуг в социальной сфере;
• порядок предоставления субсидии из бюджета исполнителю госуслуг в социальной сфере;
• порядок отбора нового исполнителя услуг в случае расторжения соглашения, заключенного с действующим исполнителем услуг (необходим для обеспечения непрерывности процесса оказания госуслуг).

Кроме этого, целый пакет нормативных правовых актов должно принять Правительство РФ. Например, общие требования к определению предельных допустимых возможных отклонений от показателей объема и качества оказания госуслуг, требования к описанию предложений участников конкурса на заключение соглашения об оказании госуслуг, требования к документам, которые могут быть истребованы у участников конкурса для подтверждения соответствия установленным требованиям.

Сфера действия

Действие законопроекта распространяется только на услуги, оказываемые физическим лицам в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также туризма. При этом из-под действия законопроекта выводятся отношения, возникающие в связи с предоставлением услуг в соответствии с законами «Об обязательном медицинском страховании», 210‑ФЗ (за исключением услуг в социальной сфере, включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни услуг, оказываемых физическим лицам), «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (за некоторыми исключениями).

Новый закон позволит вовлечь бизнес в традиционно государственную сферу оказания социальных услуг

Сейчас в России нет системного регулирования участия негосударственных организаций в оказании госуслуг. Региональные власти пытаются решать этот вопрос самостоятельно и разрабатывают свою нормативную базу, не подкрепленную на федеральном уровне. Это, естественно, создает дисбалансы, условия привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг сильно различаются в разных регионах. Кроме того, вовлекают негосударственные структуры в сферу госуслуг только те регионы, которые готовы нести риски, связанные с контролем целевого использования бюджетных средств.

Для решения проблемы Минфином был разработан законопроект о социальном заказе, который одобрен правительством, внесен в Госдуму и планируется к рассмотрению в осеннюю сессию. Конечно, у законопроекта есть и критики, что на самом деле он не позволит повысить качество государственных услуг. Но так ли это?

Критерии конкуренции

Стоит подчеркнуть, что до внесения в Госдуму законопроект несколько лет широко обсуждался федеральными и региональными органами власти с привлечением экспертного и профессионального сообществ, общественных организаций, чтопозволило учесть в итоговом варианте мнения всех участников этого процесса.

Первоначально в законопроекте для отбора исполнителей услуг предполагалось проводить аукционы с использованием ценового критерия, что вызвало критику экспертов. Законопроект, внесенный в Госдуму , уже не содержит нормы о проведении аукционов, и это полностью соответствует современным международным подходам к конкурентному привлечению негосударственных организаций к оказанию госуслуг. Сейчас в законопроекте для отбора исполнителя услуг предусматривается исключительно конкурс. При этом зафиксировано, что победителем признается тот, кто предложил лучшие условия исполнения соглашения об их оказании.

Оказанием большинства госуслуг в социальной сфере сейчас занимаются региональные власти и органы местного самоуправления. Важно, что разработанный законопроект не навязывает им способ оказания госуслуги, предоставляя право самостоятельно решать при формировании государственного заказа, использовать или нет конкурентные инструменты. Поскольку законопроект предоставляет заинтересованным органам право, а не устанавливает обязанности, его можно рассматривать как рамочный акт, который позволит регионам успешно реализовывать их собственные полномочия.

Во время работы над законопроектом экспертами подробно обсуждался вопрос о процедурах отбора исполнителей госуслуг на уровне федерального закона, изучалась сложившаяся практика. В итоге решили закрепить в законопроекте только базовые положения, обеспечивающие единство подходов при организации конкурсов. Такими положениями стали условия допуска к отбору исполнителей услуг, требования к участникам конкурса; общие требования к порядку проведения конкурса, условия объединения госуслуг на конкурсе; условия отмены конкурса и содержание объявления о его проведении; регламентация изменения и отзыва предложений участников конкурса, требования к содержанию предложений участника конкурса; общие требования к рассмотрению и оценке предложений участников конкурса.

Именно на основе этих норм ответственные за оказание услуг структуры должны разработать и утвердить порядки проведения конкурса. Это гарантирует отсутствие дискриминации для всех участников. При этом правительство уполномочено определить еще ряд условий процедуры проведения конкурса, что позволяет предупредить возникновение рисков нарушения прав участников конкурсов.

Тем самым законопроект исключает произвол в принятии решений, выстраивает четкую и прозрачную систему правового регулирования, обеспечивающую конкуренцию при отборе исполнителей услуг и защиту их прав. Можно было бы пойти другим путем и использовать для определения процедур в сфере отбора исполнителя госуслуг закон о федеральной контрактной системе . Но это означало бы остановку реструктуризации бюджетного сектора в России, поскольку этот закон регулирует отбор поставщика (исполнителя, подрядчика) для закупок, предмет которых потребляется самими органами власти и учреждениями, и поэтому не подходит для выбора исполнителей услуг, в случаях когда такая услуга оказывается не госоргану, а гражданину.

Гарантии для частников

Еще один важный момент, который обязательно нужно отметить, — законопроект включает нормы, регламентирующие условия расторжения соглашений об оказании госуслуг, что создает дополнительные гарантии для исполнителей. По российскому Гражданскому кодексу расторгнуть можно любой договор, гарантий для сторон от принятия таких решений кодекс не предусматривает. А разработанный законопроект о соцзаказе как раз создает их, что также будет немаловажно для бизнеса.

Критики законопроекта указывают на неравенство между госучреждениями и негосударственными организациями. Госучреждения получают бюджетные средства не только за оказание услуг, но и на содержание закрепленного за ними имущества. Такой же подход будет распространен на негосударственные организации благодаря применению единых нормативов. Уже сейчас финансирование выполнения госзадания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества и расходов на уплату налогов за это имущество. Можно согласиться, что такие нормативы не вполне достаточны, чтобы обеспечить развитие организации, которая оказывает госуслуги. Но их точно можно назвать первым шагом в правильном направлении, за которым последуют и другие. По мере развития конкуренции и практики вовлечения частного бизнеса в традиционно государственную сферу можно будет скорректировать подход к содержанию имущества, которое используется при оказании госуслуги.